范泓：戰後國民黨「戒嚴體制」下的台灣—— 台灣憲政不尋常路（第一部分）

儘管一路走來坎坷曲折，夾雜著血淚、辛酸、哀愁與喜悅，對於民主憲政的堅定信念從未放棄過，一程又一程，一棒接一棒，終於走到了今天，「這幾百年來（特別是這一百年）演變出來的民主政治，雖然還不能說是完美無缺，確曾養成一種愛自由，容忍異己的文明社會」，這是民主自由的大方向，努力早晚有成。

二十世紀下半葉的台灣社會，出現過多種政治思潮，其中，以自由主義貫穿始終，成為影響台灣社會演變的重要思潮之一。若從台灣本土源頭算起，最早要追溯到「五四」之前，甚至在清廷割台之初台灣地方人士宣佈成立的「台灣民主國」，已出現過隱約苗頭。整個日治時代，先後出現過不少武裝抗日鬥爭，卻遭到日本殖民主義者無情鎮壓，逐漸退出了歷史舞台。直至二戰結束、日本人投降，1945年10月25日，國民政府正式接受，宣佈台灣「光復」，台灣的政治、文化活動一度重新泛起，但經歷了「二二八」事件、「清鄉」、「掃紅」等重大事件，執政當局對本土自由主義知識分子採取強力鎮壓，致使台灣本土精英人物的政治、文化活動頻頻受挫，再隨著政治局勢的不斷變遷，台灣與過去日據時代的文化、思想傳承出現嚴重斷裂，這一線的「自由主義」對台灣的歷史影響甚微。真正影響日後台灣民主運動的發展，還是隨國民政府播遷到台的「大陸自由主義」。就是說，二十世紀下半葉台灣自由主義的起點，既非來自台灣本土，又非完全來自當時的西方世界，更不是若干書生白手起家，它的基本源頭來自二十世紀上半葉中國大陸的自由主義思潮。

戰後台灣歷史始終存在著兩股力量，相互對抗與角逐，一為代表統治者（國民黨執政當局）的公權力，一為代表台灣民眾與來台自由派知識分子共生的反抗力量，這兩股力量長期較量，經歷了從戒嚴到解嚴、從組黨到民主化的漫長時光，終於譜寫出威權時代「台灣民主憲政」的動人篇章，在中國百年憲政運動史上寫下驚心動魄的一頁。

與台灣有關的三次「戒嚴令」

1945年8月，日本宣佈投降，台灣人莫不歡欣鼓舞，從此脫離日本殖民統治，期待台灣人能掌握自己的命運，並治理台灣。這種政治期待，未過多久，即遭破滅。1945年至1949年，台灣處於「中國一省」的時代，權力主要集中於行政長官和省主席手中。1945年來台接受的第一任行政長官陳儀，在訓政體制之下，奉中央之命總攬台灣行政大權（時為台灣行政長官公署，兩年後改為台灣省政府），且因兼任台灣省警備總司令而擁有軍事權，雖不能像日治時期總督享有委任立法權與司法行政監督權，仍有地方自治法規的制定權。1947年5月魏道明（前駐美大使，時為立法院副院長）出任台灣省主席，未兼警備總司令，權力相對小一些。1949年1月，陳誠（一級上將，之前為東北行轅主任）接替魏道明任台灣省主席，既兼警備總司令，又是國民黨台灣省黨部主委，權力遠甚於陳儀。此時台灣地方選舉開放程度較之戰前要廣，只是地方議會對行政部門的制衡力量較為薄弱，難以真正監督在台的執政當局。

1947年發生「二二八事件」，使台灣人傷心絕望。國民政府非但沒有採取「安撫民心」之策，反從大陸調兵鎮壓，造成台灣人死傷累累。此種深刻傷痕，埋藏心底，久不能愈合，成為最大的政治禁忌，正義無法伸張，苦難無法理解，冤屈無法上訴，阻礙了統治者與台灣人民之間的交流，轉而化成日後矛盾衝突的根源之一。日治時期「台灣人」與「內地人」之分，戰後轉變成「本省人」與「外省人」的族群意識，以當時台灣人口分布情況來分析，被稱為「本省人」的三個族群約佔百分之八十六，其中福佬族群約佔百分之七十，客家族群約佔百分之十五，原住族群約佔百分之一，至於「外省人」只佔百分之十三點多，在事實上，形成了由少數人統治和壟斷整個台灣社會的緊張局面。

台灣「二二八事件」，除在政治和情感上對台灣民眾造成嚴重傷害之外，國共兩黨政權之爭波及台灣島。1946年，國民政府制定了《中華民國憲法》，中共和同路人民主同盟既不參加「制憲國大」，亦不予承認，兩黨政權之爭由此漸趨「白熱化」，最終導致武力相向，內戰不幸發生。為應因內戰之急，國民政府於1948年5月10日公佈《動員戡亂時期臨時條款》（以下簡稱「臨時條款」），凍結了憲法的部分條文，以非常時期之「措施」試圖達到動員全民戡亂，消滅中共的目的。這一年底爆發的「淮海戰役」（徐蚌會戰）是二次大戰結束後，國共兩黨勢力消長的一個重要轉折點，蔣介石委任陳誠出任台灣省主席，即有整頓台灣、為其政權預留退路的用意。

1948年4月上旬，台灣大學、省立師範學院發生學潮，警備總司令部拘捕若干左傾學生（其中確有不少中共成員），此即台灣教育史上的「四六事件」。1949年5月20日，當局實施戒嚴，剝奪言論、思想、出版、結社遷徙等自由。6月21日，頒布《懲治叛亂條例》，法令明文規定將意圖以非法之手段顛覆政府而著手執行者處以死刑，預謀者處以有期徒刑，藉此來嚴懲「叛亂分子」。11月2日，行政院會議將台灣省劃定為戒嚴接戰地區，因此有關接戰地域內的權限歸屬軍事機關。1949年成立的「政治行動委員會」，成為肅清在台共黨(外加政治異己)的機構，1950年6月13日，公佈《戡亂時期檢肅匪諜條例》，以「檢舉匪諜、人人有責」等動員方式，以維持社會秩序和政權安定。

國民黨政權將台灣作為「反共復興基地」，以政治安定為第一考慮，在大陸時期頒布的法令，不久即擴大到整個台灣島，並且更形嚴苛。當局所頒布的「戒嚴法」，成為控制台灣社會最嚴厲、也是收到震懾作用的手段之一。上世紀五六十年代，以肅清「匪諜」為由，製造出許多「不當軍法審判」的政治冤案（其中不乏中共在台外圍組織被破獲，如「台灣民主自治同盟」即為一例），動之以極刑，造成人心惶惶，整個台灣社會籠罩在一片肅殺氣氛之中，「人民不能享受自由空氣，徒有實施憲政法治之名，卻是在政治干預、威權統治之下，國民黨長期一黨獨大，掌控全台灣的實況，被稱為戒嚴體制或威權體制」；

台灣當局憑藉「戒嚴法」、「刑法內亂罪」、「懲治叛亂條例」、「檢肅匪諜條例」等法律與行政命令，包括對情治單位與司法（特別是軍法）部門的高度控制，導致政治上的「白色恐怖」。使無數人遭到當局以「叛亂」罪名，被逮捕、拘禁、審問和懲罰，更有甚者，許多指令直接來自於最高當局，從台灣「行政院、研考會、檔案管理局」允許查閱的史料中可窺知一二。

1954年台南開元寺僧證光法師（高執德）被控連續「藏匿叛徒」、「明知為匪諜而不告密檢舉」等罪名，原被判處有期徒刑十二年（《台灣省保安司令部判決》（43）審三字108號），蔣介石以高執德「罪情甚重」為由，指示「應發還嚴為復審」，經軍事法庭復判，被改判死刑。1950年，前「總統府」參軍徐會之（黃埔一期）涉嫌「叛亂」，原被判刑五年，公文送到蔣介石手中，蔣親批「應即槍決可也」。《蔣中正總統檔案》（俗稱「大溪檔案」）中同樣不乏這方面相關史料，1949年11月7日，台籍「監察委員」丘念台在《台灣省民意考察報告》中指陳「特工人員太多、太濫，動遭嫌隙拘捕」；從1950年1月至11月間，台灣省保安司令部共審理了「匪諜案」二百三十件，一千五百二十人被捕。這種大規模的整肅，令人透不過氣來，台灣民眾對「島上無所不在的恐慌（bugaboo）都有一種近乎非本能的反應」，「這種恐怖感統治了所有正常生活，已達到食不知味，睡不知覺的地步」。或許除了蔣介石父子之外，沒有一個人可以保證自己的生命安全，前「總統」嚴家淦一度也被懷疑有「匪諜」之嫌，更遑論他人。

國民黨政權頒布的「戒嚴令」，固然有複雜的政治背景，但為了應對非常事態，卻超越平時的憲政架構，在事實上成了政治問題，不再是單純的法律問題，「一旦宣佈戒嚴，無論實施範圍多小，統治者隨時可以國家安全為名，維護並鞏固統治者的權力基礎，對於強調制衡的民主政治，無疑是個負面因素」。

上世紀四十年代末以來，與台灣相關的「戒嚴令」主要有三次：第一次是「二二八事件」發生當天，在台北市實行臨時戒嚴，3月1日十二時予以解除，但集會遊行仍暫禁止；不過，此次戒嚴令與其後的長期戒嚴無關；第二次是1948年12月10日，根據「臨時條款」，經行政院會議之決議所頒布的全國戒嚴令，台灣並不包括在內，直到1949年11月2日經行政院會議之決議，才將台灣划為「戒嚴接戰地區」。但問題在於，11月21日代總統李宗仁稱病飛離大陸，蔣介石宣佈引退已有數月，此一全國戒嚴令，1950年3月14日經立法院會議之決議予以追認手續，卻沒走完「總統」宣告最後一道程序；第三次是在1949年5月19日，台灣省警備總司令部頒布的「台灣地區緊急戒嚴令」，並未說明其法源依據何在。若根據「戒嚴法」，應由這個地區最高長官發佈此令，屬於「戒嚴法」第三條之臨時戒嚴，需提交「立法院」予以追認。台灣學者遍查「立法院」會議議程、速記文字或公報，沒有發現此項「追認」的任何記錄；若根據「臨時條款」，應由「總統」簽署並予宣佈，《總統府公報》中也查無此記錄。就是這樣一個在法律程序上存在若干瑕疵的「戒嚴令」，在台灣實施長達三十八年又五十六天，1987年7月15日零時才告終結，成為世界上持續時間最久的戒嚴。歷史的捉弄，莫過於此！

「戒嚴體制」的逐步建立

台灣戰後「戒嚴體制」的建構，不僅限於頒布戒嚴令，還有各種冠以「動員戡亂」、「戡亂時期」、「非常時期」之名的非常法制，與國民黨宣佈結束訓政，成立聯合政府，所推行的「憲政體制」背道而馳。1946年11月15日至12月25日，在首都南京舉行的中華民國憲法制憲國民大會（簡稱「制憲國大」），雖有台灣省代表參加會議，但這部「憲法」顯然不是為台灣量身打造，而是為施行於中國大陸而構思擘劃的。從這個角度來講，《中國民國憲法》之於台灣，「可能既不合身，又不合用，更不合宜」，這是一部分台灣學者的看法。

一般而言，台灣戒嚴的內容大體包括這幾個方面：非軍人受軍法審判、集會遊行、出入境行動自由、通訊、私槍、言論及出版等管制。在戰後戒嚴時期，執政當局的威權體制逐步確立，並在黨、政、軍、特環環嚴控之下，幾乎難有突破的空間。在眾多政治案件中，尤其以「非現役軍人受軍法審判」最為惡劣不堪，基本人權無法得到憲法的保障，從而引發長期爭議。1947年12月25日正式施行的《中華民國憲法》第九條明文規定「人民除現役軍人外，不受軍事審判」，台灣當局動輒以「匪諜」和「叛亂」罪名，鎮壓逮捕異議分子，其主要「法律依據」是《戒嚴法》第八條和《懲治叛亂條例》第十條的規定，即「戒嚴時期接戰區域內，關於刑法上內亂、外患等罪，軍事機關得以自行審判或交法院審判之」；「犯本條例之罪者，……在其戒嚴區域犯之者，不論身份概由軍事機關審判之」。

1960年9月震驚海內外的「雷震案」，是眾多政治案件中最具代表性的一個違法大案。此案的「政治構陷」手段，與1955年「孫立人案」如出一轍。但此案的法律處置過程，還是在事實上造成對人身自由的直接侵害，所謂的「法律正當性」並不存在，而且，同樣出現在其他「白色恐怖」個案之中，即：非軍人被交付軍事審判，「幾乎是戰後台灣戒嚴時期政治案件的共同‘結構’，以文賈禍亦是如此」。「雷震案」不僅違反《中華民國憲法》第九條之規定，也違反了《中華民國憲法》第八條第一項「保障人身自由的規定」；「提審權」作為重要的「補救」途徑之一，在此案中被完全剝奪，以致無法轉交司法機關「正當審理」，只能聽由軍事法庭「不當審判」。當局所依據的恰恰是《戒嚴法》第八條、《懲治叛亂條例》第十條。1948年4月，國民政府修正公佈的《提審法》第一條規定：「人民被法院以外之任何機關非法逮捕拘禁時，其本人或他人，得向逮捕拘禁地之地方法院，或其所隸屬之高等法院聲請提審」，根據這一規定，雷震非現役軍人，該案當交地方法院予以審理。雷震夫人宋英（時為監察委員）根據憲法第九條以及提審法第一條之規定，分別向台北地方法院和高等法院聲請提審雷震，卻遭到了駁回。

台灣軍法審判的「合法性」一直遭到質疑。1980年「美麗島事件」軍法大審時，辯護律師謝長廷當場質問審判長：被告的都不是軍人，根據憲法第九條規定，除現役軍人之外，不受軍法審判，為什麼他們來這裡接受軍法審判？審判長聲稱根據《戒嚴法》，謝長廷說：戒嚴有好幾個戒嚴令，到底要根據幾年幾月幾日的戒嚴令？請審判長告訴我們，我們才能辯護，不然，今天老百姓突然來到軍事機關會覺得很奇怪！

不僅如此，「雷震案」始終受到來自最高當局的「行政干預」，1960年10月8日，蔣介石直接介入此案，為審判定調，「刑期不得少於十年」。儘管「監察院」雷震案調查小組認為此案在偵訊過程中「有諸多不合」，提出並通過了「糾正案」，然而不幸的是，「深知政府制裁雷震決心如鐵，自非監察院所能輓回」。「行政專權」在戒嚴時期對提審制度進行強力干涉，成為威權時代一個重要特徵，民進黨第二任主席姚嘉文因「美麗島事件」入獄十二年，他後來在《從法政制度看白色恐怖》專文中指出：「提審制度在戒嚴時期，根本不發生作用。……沒有一個法官敢依據法律向軍事法庭進行提審受拘禁之人犯的程序，‘提審’通常是備而不用的程序，有提審制度存在，任何機構官員在進行對人民之逮捕拘禁時，都會有所顧慮。當軍事法庭及地方法院、高等法院都隸屬於行政院時，‘行政專權’即會出現，‘司法制衡’亦無功能」。

國民黨政權強調1949年的戒嚴是為避免台灣被共產黨「赤化」所採取的緊急措施，這是歷史事實的一部分，但並不能構成「戒嚴」長達三十八年之久的法理依據，任何一個國家，「是否進入非常的緊急狀態，必須考慮到‘明顯而且立即的危險’（Clear and Present Danger）的原則」。國民政府播遷來台最初一兩年，前途確實不甚樂觀，失去大陸的陰影揮之不去，其地位與安全，岌岌可危，美國中央情報局1949年10月作出估計：只要美國政府不積極給予軍事援助，1950年底台灣將落入共軍的支配之下。1950年1月12日，美國國務卿艾奇遜表示美國的遠東防衛線為阿留申群島、日本、琉球群島等，台灣不在這條防衛線內。同年6月，朝鮮戰爭突然爆發，形勢發生逆轉，美國介入台海安全事務，派出第七艦隊巡防台灣海峽，以避免中共武力攻台，國民黨政權得以穩住了陣腳，並透過「內部改造」完成對黨政軍的全面控制，不久即與美國簽署了「中（台）美共同防禦條約」（1954年12月3日），「也就是說，最晚到了1954年底，台灣已無‘明顯而且立即的危險’」，甚至是轉危為安，戒嚴的「必要條件」已不復存在。

戰後台灣較早論述戒嚴問題的言論來自雷震主持的《自由中國》半月刊，以「監察委員」陶百川1956年撰寫的《貫徹法治壽世慰親》一文最為直接，該刊其他一些論述文章，「僅止於略述戒嚴使一般人的自由受到一些影響，並未觸及對戒嚴體制的批判」。陶文認為「我看解嚴恐不可能，但是技術上確有改革的必要。戒嚴法分戒嚴地域為警戒地域和接戰地域，台灣本島似乎應該是警戒地域，一切不妨放鬆一點。……其實台灣治安鞏固，人民守法，不比當年大陸時代，用不到再‘軍法從事’」。上世紀六十年代，因「雷震事件」批評政府的言論明顯減少，鮮有公開挑戰「戒嚴」的言論出現；直至1979年底「美麗島事件」發生後的數年間，關於戒嚴令廢存問題的討論才日趨激烈，其中不乏支持戒嚴為當局辯護的聲音，主張取消戒嚴的一派人士則認為：政府長期施行戒嚴，破壞了民主憲政常規，侵犯憲法所賦予人民的各項自由與權利，使台灣在國際上的「民主形象」受到損害，為台灣安全、防止「中共的顛覆」，「戒嚴並不是唯一的手段，可另行訂定法律嚴格執行，不一定非行戒嚴不可」。

到了上世紀八十年代，台灣「立法院」對於戒嚴問題的討論，是多重因素交互影響的結果，一是經濟發展獲得成功，人民所得大幅度提高，整體生存環境較之前二三十年不可同日而語；二是「立法院」增補了九十七名立委，「由於成員的改變，不但使質詢的數量倍增，所討論議題的層面也更廣，對戒嚴與解嚴的論辯益形熱烈而深入。但是，不容諱言的，來自島內外要求民主開放的輿論及反對運動的壓力，也是促成蔣經國推行解嚴、容許新的政黨成立、開放報禁等政治自由化政策的重要原因之一」。