外交事务丨中国已重造国际体系

中国已重造国际体系

迈克尔·弗罗曼（Michael B. G. Froman）

2025年2月初，特朗普总统乘坐空军一号飞越他最近重新命名的美国湾上空时，宣布将对所有进口钢铁和铝征收关税。

两周后，他颁布了一份总统备忘录，其中胪列了筛选在美国投资的中国企业和在中国投资的美国企业的新导则。在其政府就任最初几周，特朗普强调了将制造业带回国内的重要性，他告诉企业，为避免被征收关税，它们应在美国生产自己的产品。

关税和保护主义，投资限制，旨在推动国内生产的措施：华盛顿的经济政策看上去突然像极了北京过去十年左右的政策——就像是有美国特色的中国政策。

美国接触中国的战略基于这样一个前提：假如美国将中国纳入基于规则的全球体系，中国就会变得更像美国。数十年来，华盛顿总是告诫北京，要避免保护主义，清除外国投资的障碍，并规范补贴和产业政策的运用，但成效甚微。尽管如此，人们依旧期盼，一体化将有助于中美趋同。

一定程度的趋同确实有，只是不是按美国决策者期待的那个方式。与其说中国开始变得像美国，不如说美国正表现得更像中国。华盛顿可能缔造了开放、自由、基于规则的秩序，但中国已定义这一秩序的下一个阶段：保护主义、补贴、限制外国投资、产业政策。认为美国必须重申其领导地位，以守护其建立的那一基于规则的体系，此论没有抓住重点。中国民族主义的国家资本主义刻下主导着国际经济秩序。华盛顿已生活在北京的世界中。

开放？

上世纪九十年代和本世纪初，所有迹象都表明中国正无可挽回地迈向经济自由化。

基于七十年代末在中国领导人邓小平领导下开启的一项进程，中国对外国投资敞开了大门。江泽民主席和朱镕基总理随后确保中国走上了一条非同凡响、尽管也荆棘满地的经济改革之路。他们重组了国有企业，解雇了那些企业的数千万工人，为私营部门活动创造了更多空间，允许企业调整价格以适应市场条件，并领导中国加入了世界贸易组织。

江泽民和朱镕基一再宣称，中国必将继续开放。许多西方人甚至相信，这种经济自由化将引导中国走向政治自由化，一个资本主义社会将随着时间的推移变得更加民主。这一假设已被证明是错误的。中国领导人从未认真考虑过政治改革，但中国的经济进步仍然令人刮目相看。根据世界银行的数据，中国的国内生产总值从 1989 年的3477.77 亿美元增长到 2003 年的 1.66 万亿美元，到 2023 年增长到 17.79 万亿美元。将中国纳入基于规则的贸易体系可以造就一个更加和平、更加繁荣的世界，人们对此抱有极大希望。全球化确实使超过 10 亿人摆脱了贫困，这是一项令人惊叹的成就。但这一进步的好处并未得到公平分享，一些工业化国家的工人和社区最终为其他国家的崛起付出了代价。

随后，胡锦涛主席登场，习近平主席紧随其后。事实证明，中国的经济轨迹没有如最初人们期待的那样，呈线性进路，依惯例行进。相反，在胡锦涛领导下，中国更倾向于国家干预经济，旨在通过大量补贴，在战略行业形成“龙头企业”。换言之，政府壮大了自己的角色，而不是追求进一步的市场自由化。同时，大量廉价的进口中国商品加速了美国的去工业化趋势，并且几乎没有人完全预料到这一过程推进的速度。

中国成了世界工厂，在本世纪的头十年取代了日本和德国的制造业巨头地位。据世界银行数据，2004 年，中国占世界制造业增加值的 9%, 到 2023 年，这一数字跃升至 29%。

中国是如何胜出的

这一时期，华盛顿施压北京兑现其改革议程，敦促中国开放市场，避免对美国出口的产品征收高额关税和强加其他壁垒。它力倡中国允许美国企业在中国投资，而不被排除在某些行业之外，或被要求与中国企业合资并将美国技术转让给当地企业。华盛顿还要求中国政府停止补贴商品生产和出口，因为这扭曲了全球市场。但这一连串抱怨基本上被无视了。

2009 年，奥巴马政府牵头，力图终止多哈回合，即2001 年在世界贸易组织领导下启动的多边贸易谈判。奥巴马政府这样做，很大程度上是因为随后达成的协议将使中国永久获得世界贸易组织规则下的“发展中国家”地位。中国将因之享受“特殊和差别对待”，这意味着中国可以避免在市场准入、知识产权保护和其他事宜上承担与美国和其他工业国家同样级别的责任和纪律要求。当时，华盛顿因鼓励重新考虑谈判前提，而遭遇了几乎是一面倒的批评。但即令那样，不加处置的话，中国的经济行为将极大扰乱全球贸易体系，这一点显而易见。

 类似的担忧驱使奥巴马政府谋求达成跨太平洋伙伴关系协定（TPP），这是在环太平洋地区 十二个国家间谈判达成的一项高标准贸易协定，旨在为亚太地区国家提供一个可以代替中国提供的模式的诱人方案。该协定聚拢了一批形形色色的国家，它们愿意设定强有力的劳动和环境保护措施，限制使用补贴，约束国有企业，并化解各种特别涉及中国的关切，如知识产权保护。但到 2015 年谈判完成时，哪怕是那些旨在制衡中国的贸易协定，在国内政治方面也早已毒性发作，美国最终退出了跨太平洋伙伴关系协定。

2009 年到 2017 年，我先是担任负责国际经济事务的副国家安全顾问，后来担任美国贸易代表。在那期间，我不断提醒我的中国同行，除非北京调整其掠夺性经济政策，否则促成中国成功的那个仁厚的国际环境将会消失。但中国很大程度上维持了自己的行动路线。若说有什么变化的话，那就是它加码落实了自己的路线。习近平在 2012 年掌权时，实际上结束了胡锦涛时期已停滞不前的 “改革开放”时代，为中国设定了一条主导关键技术的路线，将生产增加到产能过剩的地步，并致力于出口导向型增长。今天，如经济学家布拉德·塞瑟（Brad Setser）指出的那样，中国出口量的增长速度是全球贸易增长速度的三倍。在汽车行业，中国正渐趋接近的目标是，具备生产全球三分之二汽车需求的能力。此外，中国的主导地位不限于汽车，还生产出了超过全球一半供应的钢铁、铝和船舶。

最终，哪怕一直是双边关系压舱石的美国商界也嫌弃中国，因为它们的知识产权遭到了剽窃，或是被强行许可给了中国企业，它们进入中国市场的渠道受到严重限制或是被延迟了。而且，中国对国内企业的补贴和优惠政策蚕食了它们的机会。在没有任何互惠表现的情况下，双方的关系恶化了。两党政治家和美国公众的中国立场都变得强硬。欧洲和主要新兴经济体的北京政策也越来越充满敌意。简言之，那个仁厚的国际环境消失了。

因未能说服北京改变其掠夺性经济政策，或是更进一步，用另一个贸易集团制衡中国，于是，华盛顿只剩下一个选择：美国必须变得更像中国。在抨击中国对美国出口商品征收高关税并强加其他限制措施数十年后，美国眼下正在设置相同的壁垒。如经济学家查得·鲍恩（Chad Bown）的计算所示，特朗普的第一届政府征收的关税将进口中国商品的平均税率从 3% 提高到了19%，覆盖到全部进口中国商品的三分之二。拜登总统维持了那些关税，并对包括个人防护设备、电动汽车、电池和钢铁在内的其他中国商品加征关税，这略微提高了进口中国商品的平均关税。其第二届政府上台不到两个月，特朗普已对所有美国进口的中国商品加征 20% 的关税，这一加税力度超出了他的第一届政府和拜登政府的总和。 

同样，美国改变了自己的做法，从反对为绝大多数双边投资流动设置壁垒，转变为严格限制中国在美国的投资以及美国在中国某些敏感行业的投资。据荣鼎集团（Rhodium Group）数据，中国在美国的年度投资从 2016 年的 460 亿美元暴跌至 2022 年的不到 50亿美元。拜登在任期间，此前敦促北京放弃补贴和产业政策的华盛顿自己全力推行起了产业政策，在 2021 年的《基础设施投资与就业法案》、2022 年的《芯片与科学法案》和 2022 年的《通胀削减法案》中至少部署了 1.6 万亿美元的投资。

无法击败他们，那就加入他们

进一步采用中国的做法可能意味着采用北京工具箱中的一样关键工具：要求在海外投资的中国公司与国内公司建立合资企公司，并实施技术转让。这一战略不只可以提高美国的产业竞争力，还可以提高包括许多欧洲国家在内的其他受中国产能过剩负面影响的国家的产业竞争力。

清洁能源行业可以用作一个显而易见的例证。中国的电动汽车制造商创新速度更快，生产高质量汽车的成本远低于美国公司；一些中国汽车的价格比美国同类汽车低到多达 50%, 中国占了全球电动汽车销量的近60%。中国的电池制造商、太阳能电池板制造商和清洁能源设备公司也具有类似优势。

在美国的电动汽车市场，中国的份额几乎不存在。目前的关税和其他限制措施可能阻碍未来任何中国电动汽车的流入。与此同时，在中国市场上，欧洲汽车制造商，尤其是德国汽车制造商，正受到国内优惠政策和国内企业竞争力的挤压，而中国市场正是它们的增长所依赖的。近期，中国也正在欧洲市场有所收获。中国电动汽车的欧洲市场份额从 2019 年 1 月的几乎为零，增长到 2024 年 6 月的超过 11%。

步美国后尘，去年晚些时候，欧洲对中国制造的电动汽车开征了关税。此举减缓了中国市场份额的增长。但仅仅推迟进口增长可能无法化解欧洲汽车行业的诸多麻烦。为维持就业岗位和制造能力，对中国在欧洲投资生产电动汽车，欧洲的态度似乎是开放的。(相比之下，目前不清楚特朗普是否会欢迎这种投资，或是会因为中国电动汽车可能跟踪公民行踪或中断交通，而继续禁止它们进入美国市场。) 假如欧洲要避免仅仅成为中国电动汽车的最终组装目的地，它可能必须借鉴北京的策略，并要求中国企业与欧洲企业合资，并将技术和专业知识转让给它们。

如何超越中国

目前不清楚美国是否能用自己的剧本战胜中国。

北京似乎拥有近乎无限的能力，可以调动资本，操纵贸易和投资政策，服务于其长期目标。与此同时，考虑到共和党立法者内部对《通胀削减法案》和《芯片与科学法案》的通过感到不安，华盛顿的那些法案更可能是历史异常现象，而不是迈向更重要产业政策的更宏大趋势的第一步。事实上，在谋求推动美国半导体产业发展的同时，特朗普仍呼吁废除为半导体制造提供补贴的《芯片与科学法案》。《通胀削减法案》提供的补贴也可能遭遇政治挑战。

关于拜登政府在几个关键领域之外的产业政策支出是否收获了足够回报，目前存在激烈的争论。美国的制造业投资已经激增，可以说产业能力也已壮大。但正如经济学家杰森·弗尔曼（Jason Furman）今年早些时候在《外交事务》上指出的那样：“制造业从业人员比例几十年来一直在下降，且没有反弹；国内工业生产整体依旧停滞不前，部分原因是拜登主政时期的财政扩张导致了更高的成本、更强劲的美元和更高的利率，所有这些都给那些没有从他支持的立法中获得特别补贴的制造业领域造成了阻力。”不论人们在这场争论中的落脚点在那里，有一件事是清楚的：哪怕是在拜登政府补贴了的领域，如半导体和绿色能源，重新获得全球领导地位之路也是漫长而不确定的。

美国可能像其他国家一样玩保护主义游戏，但很快，通货膨胀、更高的生活成本以及受其他国家报复措施影响的产业或部门中的就业岗位损失就会开始造成负面影响。特朗普似乎认为，关税壁垒以及关税在任何特定时刻是否开征的不确定性，是企业将生产地设在美国的强大激励，在美国，它们可以确信自己的商品不会受到关税影响。但总的来说，在美国，斟酌必要的资本投资以刺激工业生产的公司正在寻找可预测的政策环境，而非早上开征、下午撤回的关税。绝大多数公司可能决定袖手旁观，做到有备无患，直到哪些关税即将生效、针对什么开征以及持续多长时间这样一些事变得更清楚。

关税推动美国的生产扩张和制造业就业岗位增加，这方面的历史记录远非确凿无疑。以特朗普 2018 年对中国进口商品征收的关税为例。如美联储研究人员亚伦·弗莱恩（Aaron Flaaen）和贾斯汀·皮尔斯（Justin Pierce）在 2024 年一篇论文中所发现的那样：“自 2018 年初以来颁布的增加关税决定与美国制造业就业岗位的相对减少和生产者价格的相对上升有关。在制造业就业方面，投入成本的上升和报复性关税可以解释负相关关系，这些渠道的贡献远远超过了进口保护带来的微小积极后果。”

一些研究表明，受关税的直接影响，制造业下游已有7.5万个就业岗位流失，更不用说报复性关税造成的额外损失了。经济专家本恩·斯泰尔（Benn Steil）和伊丽莎白·哈丁（Elisabeth Harding）还发现，自 2018 年 3 月特朗普对进口钢铁产品征收25%关税以来，美国钢铁行业的生产率下跌了，其他行业的生产率却有提升。自 2017 年以来，美国钢铁行业的每小时产量暴跌了32%。

或许特朗普将生产回迁到美国的做法会有收获，但要实现生产回迁，美国政府必须允许外国公司实际进行这样的投资。拜登和特朗普都反对日本制铁公司收购美国钢铁公司（U.S. Steel），而且美国决策者仍在争论沙特阿拉伯的公共投资基金（Public Investment Fund）能否获得美国职业高尔夫巡回赛（PGA Tour）的控股权——那很难讲一个关键产业。

美国和其他国家正在效法中国，这多半是因为中国以一种人们意想不到的方式取得了成功。中国在电动汽车和清洁技术方面的成功并非源于经济政策的自由化，而源于国家打着民族主义目标的旗号干预了市场。不论美国是否能在中国的场地与中国竞争，重要的是认识到一个基本事实：眼下，美国基本上是参照北京的标准，参照一种新的经济模式展开行动，该模式的特点是保护主义、限制外国投资、补贴和产业政策，本质上是民族主义的国家资本主义。

在谁能定义道路规则的战争中，战斗已经结束，至少目前如此。而且中国赢了。

（作者是美国外交关系委员会主席，曾在2013至2017年担任美国贸易代表，在2009年至2013年担任负责国际经济事务的副国家安全顾问。本文原题“China Has Already Remade the International System”，由《外交事务》网站发布于2025年3月25日。译者听桥，对机器提供的译文有校正，并有多分段。）