邵建：大政府更需要法治

福山新書甫出，國內就有輿論叫好。新書看不到，但戴維·郎西曼的評論可以看到。10月13日剛看到《福山的良治社會三要素》，10月14日就看到了這樣的標題《福山給出順序，強政府、法治、民主》，認為「三者的順序至關重要，民主並不是第一位的，強政府才是」。緊接著15號，我們又看到了這樣的標題《美教授思考‘強政府’因對美國政治衰敗失望》。這是一陣小小的「福山風」，其中意味深長。

福山對強政府的強調，在於他對美國現實政治的不滿。他在近期美國《外交》雜誌發表長文《衰敗的美利堅——政治制度失靈的根源》。本來強政府不屬於制度環節，與制度有關的兩個因素就是法治與民主。只是美國政治是憲法政治，「現代自由民主國家的政府有三大分支——行政、司法和立法部門——對應政治制度的三個基本類別：國家、法治和民主。」行政部門用權力去執行法規、實施政策；司法和立法部門的權力制約行政權力，以確保公器公用。由於美國一向有對政府權力缺乏信任的傳統，故一直強調司法和立法對國家的制約，這樣便導致法院和立法部門篡奪了行政部門的許多正當功能，致使政府整體運作缺乏連貫性和效率。今天的美國，法院已不是對政府的制約，而是成為政府變相擴張的替代品。因此，福山就美國政治的衰落（更準確地說，是政府行政分支的衰落），就病把脈，作出了這樣的診斷：「事實上，美國當今的問題是法治過了頭、民主過了頭，而國家能力沒跟上。」因此他開出的藥劑，第一味便是強政府，司法（法治）、國會（民主）都放在了後頭。

一國有一國的問題，在福山眼裡，美國的問題是政府三個分支失衡，司法和立法的強大，致使行政成了弱勢。在工作效率的層面上，顯示出國家能力低下。但，福山由此開出以強政府打頭的藥方，並不具有普遍性。如果它是適合美國那樣的憲政民主國家（就這也要打問號），它難道也會適合那些威權主義和極權主義的國家麼（它們本來就只剩下一個強政府）。這不是一個放之四海而皆準的價值排序（甚至這樣的排序本身也未必沒有問題）。尤其脫離福山的論述語境（法治過了頭、民主過了頭），簡單而一味地突出強政府，至少對中國政治來說，沒有什麼意義。

中國歷來就是一個強政府，這恰恰是福山對中國的看法：中國因其帝國歷史而擁有一個強大的中央政府（可往上追溯幾千年），但其法治和民主問責方面較弱。如果按照三順序，我們今天的價值追求，就不單是對社會來說已經夠大的強政府（更準確地說是大政府），而是應該用力於其後兩個因素。當然，就後兩個因素言，法治的確應當先於民主而不是相反。沒有法治框架的民主，不但會陷入族群或社群紛爭不已的街頭政治，並且容易導致社會分裂以致混亂失序。可以想一下2000年的美國大選，布什和戈爾之間的選票紛爭，最後由最高法院作出裁決。敗選的一方居然能夠和平接受。也就是說，美國所有的政治問題，最後都可以變成一個法律問題。這是這個國家的法治習慣使然，也是它長治久安的根本。再想想泰國紅衫軍和黃衫軍因民主問題的長期紛爭吧，這還是一個有著君主傳統和穩定秩序的國家。如果放在本土，那未必不可以直接演化為兩軍對抗，而且是以民主的名義。

所以，在今天，中國政治的任務首選就是法治。依法治國，體制自身也意識到它的重要。其重要在於，它恰恰是針對強政府的，是要為強政府套上一個制約它的籠頭。如果強政府可以顯示國家能力，它應該主要是應對戰爭、自然災害、大規模疾病傳染或突發事件的能力。然而這是社會生活的非常態，此種情形下，政府是可以權宜地也是短暫地採取它所應當採取的各種方式，社會亦無法以法治或非法治相責。但在正常的社會生活中，政府把它在特殊情形下的權力運用於一般社會治理，對社會進行全方位的管控，如我們長期以來的那樣；那就不是強政府，而是大政府。這時就需要法治管控政府，使它變小，變成一個有限政府。今天我們推進依法治國，無他，就是要打造一個有限政府，以使過往那種全能型的政府完成相應的政治轉型。

當然，福山的強政府的含義，還有一層是強調政府行政的工作效率。在美國，按福山看法，它是過多受控於國會和法院而導致行政效率低下。設若中國亦有此種情形，緣由肯定不是橫向的法院和人大，而是來自中央政府和地方政府的上下關係。這其實也是中國的一個老問題。比如20世紀20年代的北洋政府，政令不出北京城，中央政府權威不足，號令往往流於空紙，效率當然低下。今天，我們其實也有類似的口訣，至少「上有政策下有對策」，說的就是各級地方政府。所以，強政府在任何意義上都不應是對社會而言，而且強政府必然導致弱社會。它的用力，即使根據福山，也應該在權力系統內部調節，尤其是上下行政關係之間。所謂上行不能下效，是權力和權力之間的關係，不要把它誤讀為權力和權利之間的關係。