偷自《民主的細節◎劉瑜》動什麼，不能動憲法

動什麼，不能動憲法

這段時間，一打開美國電視台的新聞頻道，或者翻開美國報刊的新聞欄目，就總會碰到一個詞：竊聽。圍繞著這個詞，還有以下詞彙在上下翻飛：總統，國家安全局，反恐，國會，聽證。把這些關鍵詞連起來，就是當前美國政治的焦點新聞：美國國家安全局的竊聽案。這個案件，簡言之，就是美國總統布什曾在「9·11」之後，秘密下令國家安全局對「恐怖分子嫌疑人」進出美國的電話、電郵進行竊聽竊取。這件事情在近4年後，也就是2005年12月被《紐約時報》給抖了出來，鬧得全國上下沸沸揚揚，國會開始對此事召開聽證會，進行調查。

按一般人的直覺來說，總統下令國家安全局對恐怖嫌疑人進行秘密監控，似乎也不是什麼特別大不了的事情。為了國家的安全而盯梢「嫌疑人」，這也是政府「為人民服務」的一部分吧，更何況這個行動發生在舉世震驚的「9·11」事件之後。在當時的恐慌氣氛中，政府對神出鬼沒的恐怖分子嫌疑人進行神出鬼沒的調查，似乎也屬於情有可原之事。

布什的竊聽計劃因程序可疑而激發民憤，公眾認為這是美國向極權體制敞開了大門。

但是，美國人對自己的政府、對自己的領袖沒有這麼「寬容」。在這個以自由和法治立國的國家，人們對自己的隱私權利、言論自由以及法律程序，有一種「神經質」的警覺。在他們的眼裡，自由、權利、法律，「嬌嫩」如嬰兒的肌膚，需要一絲不苟的呵護。

應該說，民眾對「竊聽案」的不滿，有兩個層次。一個就是對竊聽本身的不滿。在許多人看來，對民眾言論廣泛的監控，是極權統治的起點，是對自由原則的背叛。雖然政府號稱其監控對象是「恐怖分子嫌疑人」，但是誰又能保證它監控的僅僅是「恐怖分子嫌疑人」，而沒有越位到政治異見者、新聞記者，乃至普普通通的公民呢？第二層不滿，集中在竊聽的法律程序上：按照美國1978年制定的「外國情報監控法案」，美國政府對其公民的信息監控，必須首先申請一個特別法庭的批准，而布什在批准「9·11」之後的監控行動時，並沒有依法申請特殊法庭的批准。這在法理上，嚴重違背了既定的法律程序。正是在這一點上，布什被社會各界揪住了一條大辮子。

而這個辮子，實際上是布什在侵犯法律方面的第二條「大辮子」了。第一條，就是古巴關塔那摩海灣著名的拘留營。這個拘留營同樣是布什當政期間的「創舉」。它以「反恐」之名，越過法庭的審判，任意地、無限期地扣留政府眼中的「恐怖分子嫌疑人」。「9·11」以來，這個集中營已經關押了500多個這樣「不明不白」地蹲監獄的人。在某種意義上，類似中國已經被廢除的「收容遣送所」。關塔那摩，成了布什濫用權力的代名詞。

當然，布什也宣稱他的行動有法理基礎。他的法理論據有兩條。一個是「9·11」之後，國會給他的授權。根據這個授權，他有權採取「一切必要和合適的手段」來預防、反擊恐怖分子的襲擊。在布什政府看來，竊聽、關押嫌疑人，屬於這個「必要的、合適的手段」範圍。第二個法理依據，據說是憲法。根據憲法規定，在戰爭期間，美國軍隊的最高司令，也就是美國總統，有權越過國會和法庭的批准，下令採取緊急軍事行動，而反恐，布什政府論證，就是一場戰爭。

當然，他的這兩個說法，很快引來了噓聲一片。首先，「一切必要和合適的手段」，不能被無限地、任意地解釋。而且，根據美國法律的慣例，當一個新法的含義（「9·11」之後的國會授權）可能抵消一個舊法（外國情報監控法案）的內容時，新法必須明確、具體地指出這個抵消的內容。其次，說反恐是一場戰爭，所以總統可以為所欲為，顯然也是混淆了反恐戰爭和一般常規戰爭的區別。反恐戰爭中的決策，並沒有一般戰爭中的緊急性，而且，它是無限期延伸的。如果用它來為布什政府的獨斷辯護，那麼美國公民的自由和權利就得無限期地擱置了。

然而，對於真正關心這個國家走向的人來說，他們關心的不僅僅是那被監控的幾千個人，或者被拘留的那幾百個人的權利，甚至不僅僅是這其中涉及到的被踐踏的法律程序，而是美國這個國家的立國之本——三權分立的失衡。在這個失衡的過程中，總統權力越來越大，國會和法院的權力越來越萎縮，從而使支撐美國政府制度的「三角架」越來越向一邊傾斜，出現搖搖晃晃的跡象。如果說一個具體的法律程序被踐踏，可以及時修補，憲政框架的傾斜，卻可能是災難性的。

2006年1月16號，前副總統戈爾出現在電視屏幕上，發表慷慨激昂的演說，大聲疾呼美國不能丟棄它三權分立的優良革命傳統。他從當前的國家安全局的竊聽案件談起，得出結論說：「美國的民主已經處於水深火熱之中。」固然，我們有理由懷疑他由於黨派之見而誇大其詞，但是，觀眾也不得不承認他敏銳的問題意識。美國憲法的精髓，不是某一個具體的法律條文，而是它所構架的權力制衡。這種權力的平衡，可能被一個獨裁者大刀闊斧地公然推倒，也可能被一個擴張權力的總統一點一點地蠶食。正是因為這種蠶食的危險，對任何一點政治病毒建立一個強大的預警機制，可以說是政治健康的前提。

美國的開國之父們當初制定憲法時，初衷並不是建立一個強總統的制度。美國憲法的第二章，明確規定的總統權限是「保證法律被忠實地執行」。換句話說，按照憲法的原意，總統擁有的是「執行權」，他本身並沒有立法權，不能自由地去「開發」權力。然而隨著時間的流逝，歷屆總統們不斷「順手牽羊」，權力越來越大。

首先，美國總統選舉形式的變化，使得總統越來越擁有自己獨立的選民基礎，並不需要對國會俯首稱臣。19世紀30年代以前，美國總統的提名由國會的各黨代表控制，總統還有動機對國會畢恭畢敬。之後，總統候選人開始由各黨的全國黨代表大會提名，總統提名的「婆家」從國會的黨代表變成了普通的黨代表。後來，總統的選舉進一步「民主化」，各黨的黨代表不再由「黨總支」指定，而由普通公民投票產生，這樣一來，總統的選舉基礎，完全平民化了。總統「翅膀硬了」，國會想抓也抓不住了。

其次，數次政治經濟危機，都給了總統擴大權力的機會。時勢造英雄，無論是內戰時期，還是大蕭條時期，或者越戰時期，都呼喚一個強有力的總統來團結社會、集中資源、渡過難關。在這種危機時刻，一個強有力的總統，不但能夠提高決策的效率，而且其個人魅力也是危難時刻凝聚社會的資源。當然了，搞不好也會搬起石頭砸自己的腳。這些危機造就了一夫當關、萬夫難擋的林肯、羅斯福，也造就了約翰遜、尼克松這樣的倒霉蛋。在所有這些危機中，無疑羅斯福新政時期，是總統權力擴張最迅猛的時期。事實上，新政期間，總統權力的轉型，也是社會治理方式轉型的一個後果。經濟大蕭條的出現，據稱證明了放任自流市場模式的危險，於是，美國社會的治理模式開始向干預型、福利型轉變，這種轉變反過來又導致了一個強大行政權力的擴大。

最後，同時可能也是最重要的，還是現代社會運轉方式「理性化」的後果。現代社會生活日益複雜化，需要越來越龐大的行政部門，靈敏的反饋機制，和越來越專業的管理知識。行政部門的提案，越來越成為國會議案的源泉。通過控制提案的內容，設定國會的議程，總統帶領的行政部門已經成了事實上的「立法者」，更不用說行政部門在「執行」法案時，往往自由詮釋法案，從而也實現立法的功能了。

正是在這個大背景下，美國社會有理由對總統權力的進一步擴張表示警覺。歷史學家Arthur Schlesinger在尼克松當政期間寫了一本影響很大的書，叫《帝王總統》，聲稱美國的總統已經從「憲政總統」變成了「帝王總統」。然而，也正是因為「神經質」的社會各界及早地啟動了預警機制，導致了國會在尼克松時代及之後採取一些撥亂反正的措施。1972年的「呈堂法案」，1973年國會通過「戰爭權力決議」，1974年的「國會預算和資金扣押法案」，分別從外交、戰爭、財政各個方面鉗制了總統權力，增強國會的地位。

許多人認為，小布什是自尼克松以來最「猖獗」的總統，直接傳承了尼克松的「帝王總統」風格。這不僅僅體現在他屢次繞過適當的法律程序，推行他所主張的政策，更體現在，即使他按照法律程序推動其政策時，國會和司法部門在小布什政權面前軟弱無力，從而從內部蛀空三權分立這個理念，破壞美國憲法的精髓。按照戈爾的說法，由共和黨掌控的國會幾乎都成了布什政策的橡皮圖章，而司法部門也被保守派佔據。然而，情況可能並不像戈爾說的那麼不堪。事實上，在小布什的緊逼之下，美國政治、社會各界的預警機制又啟動了。國會開始反擊，它開始要求政府對關塔那摩的關押犯情況定期匯報，駁回了布什要求無條件無限期延期《愛國法案》的請求，並對竊聽案中的政府角色，表示了強烈的質疑。法院也通過幾個案例，成功地為關塔那摩在押犯的人身保護權劃定了一個界限。媒體的批評聲音越來越大，《紐約時報》不顧白宮勸阻報道竊聽案，本身就是媒體聲音的一個勝利。至於社會團體，已經有兩個團體，美國自由聯盟和憲政權力中心，分別在底特律和曼哈頓，開始起訴國家安全局的做法。

可以看出，美國社會是一個對政府權力高度「過敏」的社會。正是這種「過敏」，使這個國家兩百年來能夠不斷「狙擊」專制的病毒，防患於未然，維繫社會的健康。對於一個將憲政和法治視為靈魂的社會來說，面對靈魂裡的雜質，小題大做、大驚小怪、吹毛求疵，可以說是一種美德。潘恩曾經說過，那些試圖享受自由的人，必須同時忍受肩負它的疲憊。