宪法修改的历史和未来——二十大三中全会修宪猜想

二十大三中全会迟迟不开，各种猜测流言甚嚣尘上。一般来说，一个如此重要会议的延迟，说明确实遇到了某些问题，或是在筹备某些重大的安排。除去党内斗争，以及某些人事安排的传言外，二十大三中全会将会再次提出宪法修定建议的传言十分值得关注。

提到修宪。让我们先来看看中华人民共和国成立以来的宪法历史。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，该纲领具有临时宪法的性质。1954年9月20日，首部宪法经第一届全国人民代表大会第一次会议审议通过。俗称“五四宪法”。作为新中国以来的第一部宪法，这部宪法规定公民拥有迁徙自由、居留权等，还纳入了公民在法律上一律平等的条款。这部宪法可以说具备了一部现代宪法的模样，甚至包含了很多民主原则，包括设立全国人大，内阁，以及国家元首对军队的统帅。甚至有观点认为，这部宪法的诸多条款，例如人民法院独立审判，公民自由迁徙权，均达到了1949年以来各部宪法无法超越的高度。当然，由于显而易见的原因，这部宪法并没有真正实行。随后不久，于1958年开始的反右，以及后面的各种运动，这部宪法实质上沦为了一纸空文。

文革开始后，随着国家主席刘少奇被打倒，罢免，原本的宪法体制已经无法运行。几经周折，终于在1975年1月17日在第四届全国人民代表大会第一次会议上，第二部宪法正式通过，也就是俗称“七五宪法”。这部宪法中不再设立国家主席和副主席的职务。“七五宪法”首次在正文纳入了中国共产党领导，大量将中国共产党的机构纳入国家机构运作体系中，带有浓重的“文革”色彩。这部宪法还规定，中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量，导致了“党国不分”的现象。同时，宪法正文还写入了毛泽东思想，使得这部宪法实质上更接近于一部党章。这部宪法的合法性其实也收到了质疑，因为通过该法律的第四届全国人民代表大会并非依照《五四宪法》和《选举法》规定，由人民直接选举的地方人民代表大会产生，而是由“民主协商”方式产生，即由各省、市、自治区革命委员会和军队等方面推选、指定或特邀的，其本身即违背了程序正义。其修宪过程也并不公开透明，既非由宪法修改委员会主持进行，更未提交过全民讨论，甚至是在宪法通过后四天才由《人民日报》受权公布。

1976年文革结束后，修改“七五宪法”这样一部浓浓文革味道的宪法就显得迫在眉睫。于是，在1978年3月5日的第五届全国人民代表大会第一次会议上通过了新宪法，俗称“七八宪法”。这部宪法虽然试图修改“七五宪法”中浓重的文革风，但是仍将中国共产党的机构纳入国家机构运作体系中，延续了中国共产党领导的相关条款。虽然恢复了《五四宪法》部分公民权利条款，不过并未恢复公民在法律面前一律平等的规定。宪法继续写入了毛泽东思想，甚至仍保留了“大鸣，大放，大字报”的说法。可以说，这部宪法只是对七五宪法的小修小改。实质上，此次宪法修改委员会完全由中共中央政治局委员组成。同时，其名单也仅由中共中央政治局决定，而没有经过合法的法律程序。宪法修改委员会在事实上也并未投入运作。中共中央政治局内部指定的宪法修改小组直接承担了宪法草案的修改工作。宪法草案完成后，也并未广泛征求党内外的意见。在“两个凡是”的影响下出台的宪法，其实是《五四宪法》和《七五宪法》之间的折中妥协。

直到进入八十年代，随着文革被否定，修改宪法又被提上了日程。1980年，经全国人大决定，正式成立了由叶剑英、宋庆龄和彭真主持，包含民主党派、社团团体主要负责人和法学家在内的“中华人民共和国宪法修改委员会”。经历2年多的修订，1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议审议通过新的宪法，成为中华人民共和国的第四部宪法，俗称“八二宪法”。该宪法建立在五四宪法的基础上，构成了现今宪法的主体部分，其主要的修订内容包括：

• 删除了诸如“在无产阶级专政下继续革命”的文革语言；

• 一定程度上理顺了党和国家，行政、立法和司法的关系，将中国共产党党务机构分离出国家机构运作体系；

• 取消了“国家由中国共产党领导”的条款，不在具法律效力的宪法正文直接出现“中国共产党”字样；

• 实现了党政分开，明确区分了立法权、司法权和行政权；

• 规定了包括中国共产党在内的“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权” ；

• 重新设立在七五宪法中废除的中华人民共和国主席和副主席职务，作为国家元首机构，但不再设立最高国务会议和国防委员会，国家主席成为虚位元首；

• 对于关键的军队归属问题，废除七五和七八宪法由中国共产党中央委员会主席统帅军队的规定，相对于五四宪法，该宪法采用了折中方案，即设立中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量，与中共中央军事委员会并列，实行“一个机构，两块牌子”。

在此次宪法修订过程中，文革的惨痛教训使很多领导人也提出了许多颇为先进的理念，比如宪法修改委员会主委叶剑英就强调，“经修改的宪法应当反映并且有利于我国社会主义的政治制度、经济制度和文化制度的改革与完善。法制的民主原则、平等原则、司法独立原则应当得到更充分实现，在宪法修改中作出适当规定”，而其酝酿讨论也非常活跃，范围也极为广泛，要不要搞“三权分立”，要不要搞“两院制”，要不要把“四项基本原则”写进去，各种意见都得到了表达和博弈的空间。许多法学学者的专业意见得到了采纳。在修订讨论过程中，甚至出现过相当具有现代民主理念的设计和方案，比如宪法修改委员会秘书长胡乔木曾提出将全国人大代表的数量削减至1,000人，于全国人大下设立两个院，各500人，使全国人大成为常设机构，以改变人大“橡皮图章”的印象。当然，由于老帅们的反对，最终这个方案并未被采纳。

虽然“八二宪法”依然存在很大的局限性，但是上面这些修订，依然使得它成为建国后“迄今为止最好的一部宪法”。

而作为现在实施的宪法，后续也经历了多次修正。其中影响最大的一次，就是2018年第十三届全国人大一次会议的修订。在这次修订中，“中国共产党的领导”又重新被写进宪法正文，赋予设区的地级市地方立法权，并且取消国家主席和副主席任期限制。从各种意义来讲，这次修正都是一次巨大的倒退，打破了“八二宪法”制定时诸多原则。最后一条，也为习近平的第三届任期扫清了法律障碍。

在习近平第三届任期开始之后，为什么会有再次修改宪法的声音？那是因为，宪法中对中国国体的规定，在实际运行中已经出现了非常大的偏差。虽然在之前的几十年，中国共产党实质上控制着国家的运行，但是其一直是作为行政、立法和司法背后的影响存在。但是随着权力的一人化，权力格局已经完全改变。代表最高行政机关的国务院的地位已出现了实质性的退化。党的总书记已经代替总理，成为掌握最高行政权力的人。也就是作为本应是宪法规定中礼仪功能的虚职国家主席，已经成为国家运行的实际权力掌握者。之前党国体制中党政分离的形式已不复存在。现在，习近平通过各种小组以及委员会实际介入经济外交领域，从而掌握国家权力。这种形式，带来了党和政府机构的重复设置，哪怕是一套班子两块牌子，依然还是机构臃肿，同时还带来麻烦，引起非议。

在权力期限的法律问题解决之后，如何解决权力运用的法律问题，必然会成为习近平下一步的考虑。通过国家主席实权化，来让党的总书记这个国家的实际权力掌握者同时成为宪法意义上的国家权力首脑，理所当然成了习近平下一步的选择。国家主席实权化后，他不必再通过繁琐的小组来掌握权力，而国家的政体必然也迎来重大改变。党和国家的融合将更为彻底，原本作为争夺和掌握权力的小组和委员会，会转而成为国家主席下设的各类办事机构。国务院也会同时改革，成为国家主席下的办事机构之一，现有的部分职能机构必然会缩减，并入其他小组及委员会。甚至党的政治局以及常委会可能也会随之调整，从而和一人独大的权力格局相匹配。

这种改变，一定程度上还能在当下经济不景气之时，精简部分政府人员，节省开支。甚至能作为对民主体制下总统制的某种模仿，即总统（国家主席）作为最高的行政首长，掌握国家权力，对议会（全国人民代表大会）负责。当然这种制度其实质是完全放弃了原本“八二宪法“中的权力制衡的设计理念。只是在党政军三位一体，长期执掌最高权力的国家运行逻辑下，对宪法进行修改，以适应这种结构，反而成为“依法治国”牌匾下的自然选择。相信经历了2018年修宪的国民，反应并不会更为强烈。

当然，对宪法的修正甚至是修订，仅仅是对二十届三中全会难产的一种猜测。但是，以上提到的宪法规定和实际权力运行的偏差，也是国家以及习近平个人需要面临的问题。如何解决这个问题，以及何时解决这个问题，让我们拭目以待。