小論大潭藻礁公投的環保與賽局

前言

關於公投連署的第三天然氣接受站的核心爭議天下雜誌的一篇文章做了很好的介紹，而焦點事件也有依照過往時間軸做出一系列的報導整理。目前餘公投連署送達中選會還有一週的時間，對於各方的溝通我實際上抱著悲觀的態度，一方面是和許多關心議題者一樣，對於2018年的公投的記憶和情感尚未完全平復，另一方面，藻礁自2月以來在媒體上的曝光以及各方的牽引形成始料未及的嚴苛態勢。

這是一篇綜合我在各處網站零碎討論後再集結的筆記，略記對這即將成案的公投的整理和看法。

之一：關於藻礁公投的歷史起源

覺得沒有先翻完20年份的資料，只看現有方案真的都不好評論，因為涉及對現有方案的評估(包含可及的替代方案），對目前問題來源的界定

以下是目前由公開資料大略可見時間表，我沒有真的去實際翻完完20年的量，太累了，所以只列出大綱式的發展：

1995年 國民黨營事業東鼎液化瓦斯興業公司（東鼎主要股東為三菱集團、中華開發、統一集團）（等於＝陳由豪加劉泰英）提出計畫，向經濟部報編興建在台電大潭電廠所在地附近的桃園觀塘工業區，興建天然氣接收站

1999年底 東鼎桃園觀塘工業區由經濟部核准編定，

2000年 經濟部通過東鼎觀塘工業專用港之申請

2003年 東鼎買下桃園觀塘海岸

2003年 KEY:中油提出「中油內部始終有一種主張，即現有延伸到苗栗通宵的海底管線，只要再加長三十四公里就可抵大潭」「桃園的後備天然氣供應源。而中油公司從南部永安港接天然氣管線到苗栗通霄，再接新竹、再到桃園」

2003年7月4日 中油公司以最低價順利贏得合約期長達25年之台電大潭電廠天然氣採購標案 中油公司取得台電大潭電廠天然氣供應合約

2016年 原東鼎公司桃園觀塘海岸於持有地賣給中油進行開發

2016-2017年 行政院訂於2025年實現非核家園目標，並達成再生能源20%、天然氣50%，及燃煤30%的能源發電比(包含加速第三供氣站的開發)

2017/01/18 中油以22.8億元併購觀塘工東鼎公司，取得桃園觀塘工業區及觀塘工業港土地

2018年7月3號 三接工程的「環境現況差異分析」案，遭環評專案小組建議退回，此結論將由環評大會做最終決議。多數委員認為，中油雖提出號稱能避開藻礁、柴山多杯孔珊瑚等區域的替代方案，但對海洋生態調查報告不夠詳實，且對藻礁生態系仍有重大影響之虞。事後行政院長賴清德表示將於9月通過此案，民間委會抗議政治凌駕專業，以不出席、退席等方式抗議，造成環評大會兩度流會。

2020/10月 10月8日第三次大會前，環保署副署長詹順貴發布辭職聲明，稍後的大會則湊滿10人（官方委員7人、民間委員3人），過應出席人數半數，三接環現差案順利過關。

2020年12月11日：公投第一階段連署在中選會的審議下通過，潘忠政宣布，將展開第2階段連署

2021/02-23 「大潭藻礁行動聯盟」等環團提告主張，現任副總統賴清德擔任行政院長期間，干涉中油在大潭藻礁域場興建天然氣接收站的環境影響評估審查程序，導致審查結論存在重大瑕疵，提告請求撤銷原處分。台北高等行政法院審結，認為原處分並無違誤，判環團敗訴，可上訴。

2021年3月2日 公投第二階段連署已達超過35萬份安全門檻，截至目前藻礁公投小組收到的連署書已達36萬7864份。

2021年8月28日：若搶救藻礁公投第二階段順利通過，將與「核四商轉」、「公投綁大選」和「反萊豬」三項公投案一同登場。

以目前這些資料來論，第三天然氣供氣站的爭議在KMT時代就埋下去了，但會發展成目前這樣，除了當初KMT政商關係之外，幾個關鍵時間點：中油得標供氣合約與中油買下東鼎公司觀塘開發用地，都是DPP促成的，為兩黨在政策走向上共同形成的結構性問題。而個議題本不應該和「重啟核四」對價。核四根本死透了，光是燃料已經議是2022前先找國外買家，2022後若無賣出就拆料給別人，重啟核四等於全部硬體翻新（至少二號機組重蓋）加上重購燃料，那不是重啟而是新造。在政策上，公投是屬於人民對重大政策和法律的複決，如果認同保育理念，連署公投後，公投若在最終票時通過，依《公投法》政府當然在兩年內要切實執行，但代價就是台電、中油、經濟部三者要為這歷史共業去弄一個可行方案。

目前很多對於藻礁保育和三接爭議討論的盲點在於，「接收站和工業港現址沒有替代方案」。第一，以目前資料來看可能不是真的，第二，供氣不等於要做新接收港，擴建目前在其他地點既有接收港也是方案（但一樣要台電、中油、經濟部三者去橋），甚至以更高成本，由中油以其他接收站接管至大潭來補足未來7、8、9號發電機組的燃氣需要。

然而，同時間由KMT發起的另外三項公投（反萊豬案、公投綁大選案、重啟核四案）的共伴效應下，藻礁保育公投領衡人原本沒想到這個議題可以上牽到可以修改整個非核家園的政綱，或是牽動未來數年台灣政治的情勢。

原本，站在保育的情感上應該相信藻礁保育公投多一點，但這背後的政策成本應該要有人說清楚，而不只是理念和情感動員，尤其議題進入細部討論時，確認現況和歷史的科學資料所形成的門檻需要不少時間克服，這也代表了議題內部尚有不小分歧，例如：對於三接預定地的生態調查，包含藻礁7000年的論述，是否嚴謹？而此公投的效應，最擔心的還有：地方性議題變全國性質的反核戰場、王浩宇等動機不明者變成言論的英雄成為大量轉發的消息源，昔時主推綠能和電力政策的洪申翰正式變成看板（還發明了環保VS環保），詹順貴等人無法替雙方取得有效溝溝，其餘各人除了主張既有論述之外，無法就問題解決上取得推進。

若略過這些考慮而直接帶著直覺投票，就變成每隔幾年動員一次去公投我們喜歡／不喜歡這個方案。但都只是看似暫時解決一個大政綱下的議題，還解決不了20-30規模政策問題。

我目前的態度是：如果目前到未來，台灣上下都要走「發展型國家」的路，也就是用電量如台電預估的成長曲線，核心產業（如臺積電）仍要持續發展，那麼用任何可行手段提高發電量和電力備載容量會是一種正論，但發展型國家在各國都有或多或少的修正，別的不說，核四目前的「封存」結果（和非核家園）就是在日本311災難後一種修正，那也代表這個概念帶來的現象也不是這麼絕對。不過要走到「減低總用電量」目前看來還是比較極端的方法（因為會和工業政策掛勾），在兩邊的權衡之中，提高用電效率是比較可行的，但技術上，發電端已經在提高效率（不然就不會有超臨界機組），節能和排放標準也在進步，那麼使用者端的用電成長的現象造成的問題，就會是市民社會要去面對的選擇。在面對選擇的時間帶中，公投是武器也是機會。機會就是給一個窗口討論，武器就是大家論述都準備好丟出來對戰。但目前看到的就是走偏鋒的混戰，不論政府政府和議題圈的部分，在內部平行溝通部分好像都很差，各有各的山頭在。

之二：環保VS環保？真的這麼簡單嗎？

在3月初，由立委洪申翰發明了「環保VS環保」這一經典又危險的論述，事實上是更升高了兩邊在議題中的獨佔性和對立：

從一個政策人來看，在他的切面兩邊的「環保」並不是同一個意思。尤其是南中電北送或是中南滅碳排是一個歷史情結很深重，提得起未必就放得下的議題。

而他的切法又會簡化成：理性人在兩個方案做選擇的陷井。

兩邊的意思又在各以該地理場域（桃園VS中南部），去形成各自擴張性的視框（但妙的是目前爭論的兩方大部分聲量都來自於北部）。他說深化，但怎麼讀就是，把兩邊論述等同於「環保VS環保」是把目前問題存而不論，十年二十年後會再爆出來。

除了環保VS環保，目前的輿論多少還有還有（顧問）學術VS（生態）學術，（假）反核VS（真）反核，（再生綠能）電力VS（過度型）電力，一但這類相爭變成常態，就變成無法確保政策適當性和穩定性的廢話。

之三：賽局的可能性？

從2月到今日的爭論之中，菜市場政治學的王宏恩老師提出兩種情境的可能投票勝，但對於這類賽局可能發展，我抱著不略有不同的見解。

先說菜市場自己的兩個情境，在這兩組情境中，把對三接和核四的各自支持的交織，依偏好分為四種意見：(A)都挺 ；(B)挺三反核 ；；(C)反三挺核 ；(D)都反，從而分出兩種可能情境。

第一個情境中，其推論的投票結果是，若護藻和核四公投同時進行，則會引起核四重啟：

第二情境則修改選民分群比例，形成：

以政治科學的假設，在不考量其他因素只考慮偏好的情況下，本沒有太大問題，然而在兩個情境的轉換中，第二情境的假設有點莫名，因為它推論環團原本（在第一情中的）30%會有20%分裂出去成為「支持政策」組，要嘛這種假設是不可能（因為環團的意識型態的堅固性），要嘛就是這在第一情境時就把環團的影響設得太高，那20%本來就比較接近「不可分割」而不是環團的民意，那反而是第二情境比較更接近現實。

那第二情境的「支持政府組」的利益認知到底會走向「政策認知」（維持目前政策）還是「投票認知」（照著上次公投風向）也是個問題。

因為政府政策目前走的是B（挺三接反核四），但「投票認知」是C（挺核反三接）或A（都挺），環團分裂出去的20%再怎樣都不太可能走C或A，可能走B但會有一定比例的棄權。若不考慮第一情境，第二情境為比較貼近現實時，不可分割和支持政策中，無論偏好如何流動，投B（挺三接反核四）只要超過20%就可以維持現況。

再回頭說第一種情境，因為核四是已死決策，或說必須從頭再規劃的決策，但三接是已近規劃完，技術和工期都比核四簡易的決策，故來推論可能投票結果，第一情境我覺得忽略了在兩種投票並行時，「不可分割」組可能改變對利益的認知而使的決策會成為B〉C〉A〉D。若以這種偏好來推測第一情境的投票結果，可能更接近：

尚有很多可以探討，甚至簡單的第三情境或第四情境，例如：兩公投並行時核能團體為了爭取更多的「不可分割組」和「支持政府組」的票，而把宣傳偏好轉為A〉C〉D〉B。

覺得這種假設情境假設的限制在於，各群最基本的比例要怎抓取和設定，其實很難看出菜市場作者把核能團體定在30％的依據。最好抓取的是以近期用兩議題來做民調，但在缺乏民調可以參考下，依上次多案公投結果，合理的範圍可能是大概會把核能團體民意訂在60%的一個最高值。

餘下的以直覺來看，環團屬於領域性倡議可能佔全民10%，不可分割者佔15%（C優先者），支持政府（B優先者）15％。那我認為的可能情境結果是：

核能組60%（C）-環團10%（D）+不可分割15％（C）-支持政府（B）15％，等於75%的挺核票-25%反核票，會有50％挺核票作為結果。

這也十分接近上次2018年由泛藍領銜的公投（案7、8、9）結果，也比黃士修上次的公投來得可怕，因為上次案16就算在網紅動員，投票結果在「對消滅」後挺核方尚有10%的勝出。

這情境只有兩個條件下可以避免：

一是政府從目前開始就設法把支持政府組提升到25%以上，也就是動員地方，以議員力量來支持政府目前方向，這也有機會連帶影響「不可分割組」；並且環團自己把支持提升到上次支持同婚方的30%左右，才能確保核能組的流失。

二是讓大部分人，尤其是核能組的人認知到，總體國策政綱已經把核四核電打死了，無法復活了，而新造或所謂重啟（核四封存的一號機）要花更長的成本評估和時間，電量上也根本無助15%法定容量率。

但因為環團和政府的理念鴻溝，我覺得同時要有兩個條件都非常難：

1.若環團在連署通過時聲量來到最高點，很難再公投前再擴充自己的票

2.目前環團的理念本身就會和政府宣傳對衝，使得政府去拉「不可分割組的15％」時，要面對核能團和環團的夾殺。這也是目前DPP立委們裡外不是人，只好沉默的原因。

3.上次黃士修沒得到KMT的全面外援，這次呢？

之四：我簽下連署，還可反悔嗎？

任何在紙上的簽名只要涉及自己之外的相對人，都會有民事上的權利或義務或其他關係。想了一下所謂目前要撒簽（索回）連署書：《個資法》要求的是公部門，但公投領銜人通常不是，死路。公投法》主要規定連署人部分只有親自簽名或蓋章，以及不得偽造。在中選會簽收該案所有連署書之前，連署人和領銜人之間是私人間民事關係，死路。

在私法（民事）上，要撒回自己簽的那張，大概只有：

1.領銜人抽出該張連署，不列入送件

（1-A. 但除非領連署人能拿回該張連署正本，否則無法確認該張連署已被排除送件，因為送件要正副本並存）

（1-B若領銜人主張不退回，則連署人要和領銜人打民事官司）

2.請連署人簽放棄聲明或聲請書，在公法上請連署人去找中選會解決

在公法上，當送件到中選會後：

1.法律上人民能不能在連署方送件後，個別向中選會聲請該張本人之連署書之撒回？(沒有先例）

2.技術上來說，《公投法》之內尚有一個可行方法，就是領銜人送件後，由連署人向中選會聲請或舉證，指出自己當初連署的資料有偽造之情事（例如舉證這張不是我簽的，我地址寫錯了），讓該件連署失去效力？

結語：

在蔡英文3月10日透過FB發表對藻礁公投的看法之後，加以隨著藻礁公投送件在即，四件公投的共伴效應又會形成「擁核VS反核」的局面。這場局，各位公民要嘛置身事外，要嘛最終都得選出一個任何一方都不盡滿意的結果。未來恐怕在議題上也是紛擾之局，各位準備好「再一次」的最終之戰了嗎？