數位治理系列專文(3)洪貞玲：從數位人權看假訊息防制與平台治理

近年來全球疫情肆虐、區域戰爭衝突、金融市場波動、國際強權角力等重大風險，挑戰著台灣這個美麗島國，是否能以堅毅韌性面對衝擊，並建構強大復原能力。面對變局，以人為本的數位轉型與永續發展，將是韌性台灣的基石與昂首向前的動力。其中，平台治理更是箇中關鍵。

何謂「以人為本」的數位轉型與永續發展？簡言之，即是立基於數位人權的重要原則，期待數位科技的發展與使用反映人類社會需求，達成永續目標。國際間推動數位人權的觀念已有一段時間，例如歐洲理事會於2004年提出網路使用者的人權指引（Guide to Human Rights for Internet Users），主要原則包括：無歧視、平等近用、表意及資訊自由、集會結社及參與的自由、隱私及資料保護、教育及素養、保護兒童及青少年。

 「聯合國秘書長科技大使辦公室」（Office of the Secretary-General's Envoy on Technology）認為，線上人權與（線下的）現實世界的人權無分軒輊，當務之急為確保數位時代的人權保護。因為數位科技提供行使人權的工具，然而也往往被濫用而致侵害人權，包括資料保護、隱私議題、數位身分、監控科技的使用、線上暴力及騷擾，尤其令人擔憂。

因此，聯合國秘書長科技大使辦公室於2021年提出策略，呼籲各國政府正視數位人權。具體作法包括：將人權置於數位科技的管制架構與立法的核心，解決數位科技不斷發展下所創造的保護落差；針對資料使用及隱私保護，強調基於人權而保護資料隱私的國內法律及實踐，並須明確的、針對特定公司的行動，以保護隱私權和其他人權，保護他人免受非法或不必要的監控；針對資訊品質，主張基於人權立法並處理非法及有害的線上內容；確保線上安全空間，透明和負責任的內容治理架構，提供保護表意自由，避免過度限制性做法。為了回應連結、尊重和保護網路世界的號召，不同利害關係人應採取具體行動，加強全球數位合作，促進數位包容、加強數位能力建構、促進數位信任和安全、推進永續發展目標。

新冠肺炎蔓延全球以來，對於數位轉型提供動力，但也同時帶來挑戰。2020年的網路整備指數（The Network Readiness Index）提供重要訊息，該年度報告指出，新冠肺炎疫情危機正在加速數位轉型，但也可能會造成新形式的數位鴻溝，因此數位轉型需要「全系統」的觀照，其中，信任和安全是成功實現轉型的核心。報告中也清楚指出：數位轉型已經開始，正在改變世界。但它是否讓世界變得更好？正如創新和新技術經常出現的情況一樣，答案是「Yes, but」：面對長期存在的新挑戰（氣候變化、日益加劇的不平等、健康等），數位轉型可以成為一種強大的驅動力，使國家、城市、企業和個人能夠建設更美好的未來。但是，如果不加以控制，任由市場自發力量，就可能產生相反的結果。因此，重新平衡數位轉型的技術面和人性面，是我們所有人的關鍵課題。

關於數位轉型，有三個重要問題值得我們深刻思考：數位轉型如何影響全球不平等？數位轉型是否能帶來更美好的生活？我們是控制技術還是被技術控制？

專家解析，台灣的網路整備度表現優點包括：台灣在人才構面表現最佳、台灣於技術研發與投資表現良好、台灣資通訊技術影響構面表現出色。然而，台灣數位創作內容表現卻低於預期而令人失望，其中，台灣最大問題在治理構面，包含信任（Trust）、法規（Regulation）、包容（Inclusion）等面向。

當前數位挑戰：從假訊息到平台治理

就以假訊息與平台治理為例，正具體而微彰顯台灣因上述弱點而顯現的病徵。

2018年關西機場因颱風侵襲而關閉的意外，在一連串誤導訊息與究責聲浪中，導致我國駐日外交官自殺的悲劇，反映出資訊傳播生態的脆弱，在外來資訊操弄下快速形成難以彌補的遺憾。其病徵包括媒體體系不健全、新聞產製有失專業、網路社群缺乏自律機制、社會對立嚴重、假訊息產業鏈不受節制、民間社會缺乏警覺、政府規範尚未到位等。爾後，台灣各界在痛定思痛下的跨界合作與能力建構，方能修補這個資訊破洞，重新建構社會安全網。2021年，歐盟假訊息年度報告，即將台灣列入少數重要個案，成為國際可以參考學習的典範。

台灣因應假訊息的機制，符合民主治理的重要原則，謹守人權界線、建構法制基礎，透過公私部門協力、平等夥伴關係，各司其職，同時分工合作。例如政府全面檢視既有法規，提出防補措施；主動澄清政府政策，加速資訊透明化；與數位平台合作提供澄清資訊，供社會及時了解；與民間部門合作媒體素養推廣，強化整體社會的識別能力。此外，網路平台經與各界持續溝通後，建立個別自律與集體行動規範；在選舉期間協助政府進行培訓與資訊溝通方案；與民間社會合作事實查核與媒體素養的推廣，包括活動資金協助、提供專業培訓、平台配合事實查核結果等。

民間社會則扮演多重角色，包括倡議要求政府積極因應，實際從事事實查核工作，分析境外勢力資訊操控，深入台灣社區進行媒體素養培訓，監督政府立法及執法，力求在言論自由與公共利益之間求取平衡點。透過上述作為，一步一腳印建構因應機制與集體意識。誠如歐美政府在選舉期間對境外勢力操控資訊的警覺，台灣於2020年總統大選的因應，以及新冠肺炎盛行期間防制假訊息的作為，證實我們民主體質的堅實，以及面對變局的應變能力。

當前，另一個需要積極面對的是平台治理議題。平台治理，不單只是平台自律的承諾而已。近年來，國際社會對於巨大跨國平台的市場壟斷力量，以及網路言論對於民主與人權的傷害，持續提出質疑與批判，甚至相繼立法要求平台負起責任。在台灣，2021年末，立法院三讀通過《數位發展部組織法》，新設內閣部會主掌數位經濟大旗時，也修改國家通訊傳播委員會的職權，明文納入網路內容管理，並有加速數位通訊傳播法制的立法趨勢。而今年二月中，台灣事實查核教育基金會發布的假消息大調查報告，指出有九成以上台灣民眾支持政府立法要求平台自律，七成認為政府及網路平台應該為抑制假消息負責。

演算法社會 平台應肩負守門人責任

上述作為及思維背後，關鍵的轉變在於網路平台於言論產製及傳布環境中的位置，平台不再被視為單純的服務中介者，而是具有守門人的角色。尤其是大型跨國網路平台逐漸壟斷市場、左右平台言論的編排方式及散佈的可能性時，甚至可能因為演算法的偏誤而導致資訊選擇與歧視，平台已經難以從使用者產製內容（UGC）的論述中卸責，再加上媒體市場營收由傳統走向數位，平台襲奪言論產製者的利潤，皆使得國際社會加重對於平台的要求。

網路平台從新創事業成長至跨國集團，從乘載多元內容到助長社會對立、匯聚善惡於一身，之所以現在成為究責對象，主要可歸結為市場影響力及內容控制權兩大因素。演算法的作用，一開始作為平台可以對內容免責的主要依據，卻漸漸成為改寫管制介入的關鍵因素。而演算法導致平台可以大範圍決定內容露出與使用者注意力，也同時協助大型平台得以擴張服務市場以及利益。這就是「演算法社會」（Algorithmic Society）的概念，意指當前社會已經成為「一個由演算法、機器人和人工智慧代理相關社會和經濟決策而組織的社會」（a society organized around social and economic decision-making by algorithms, robots, and AI agents）。

數位平台的市場力量已經成為各國關注議題，紛紛祭出壟斷調查以及防制方式。數位平台壟斷，影響所及不只是數位市場的創新及公平競爭，也影響內容品質以及使用者權益。

美國《傳播端正法》（Communications Decency Act）第230條的檢討與修正，代表該國從傳統言論自由保護的概念轉向新管制流派的鬆動，由個別言論人責任轉向基礎設施、大型平台的責任。歐盟的立法趨勢，將網路平台的規範置於單一市場的管制重點，且影響力愈大的平台，所擔負責任愈大。大型平台不再是中立的中介者，而是掌有市場力量以及內容控制權，必須為平台提供資訊之品質及市場公平性負責。英國已經對網路有害內容提出監理法案，依據違法性及保護對象，區分不同類型的言論樣態，並施以不同的義務要求。

面對國際，2022年我國與六十個國家簽署《未來網際網路宣言》，共同承諾以多元共融的方式，促進數位經濟的開放互通，並且運用多方利害關係人的治理方式，將網際網路打造成保障人權、自由和互信的韌性建設。回到國內，主管機關NCC甫提出的《數位中介服務法》草案，跨出平台治理的第一步，與各國政策對照，是否能因應數位資訊生態、回應人權保護，值得近一步分析與關切。

接下來，有賴通傳主管機關的監理角色，與新設數位發展部的促進發展權能相互配合，同時透過政府、企業與公民社會的三方利害關係人平等對話與信任協力，建構良善的數位治理與人權保護，方能達成民主治理與永續發展的願景，確保台灣在全球衝突與劇烈變遷中保有韌性，快速復原，活力自信與世界同行。

發展本土數位平台 鞏固數位文化主權

最後，因應假訊息、面對平台治理，並非只是消極地降低不良訊息對社會的傷害，或是要求平台負起監理內容的責任，更積極的意義在於建構健康的市場運作機制、良善的人權保護與內容創意空間。回到聯合國人權宣言的要義，國家角色不只是要消極地防止人權受到侵害，更要積極地建構保護人權與言論自由的機制，那麼，除了避免跨國平台殖民，如何發展本土數位平台、鼓勵數位內容發展、鞏固數位文化主權，並能與國際社會合作、壯大數位民主陣線，也是我們不能迴避的重大挑戰。

（本文刊登於2022年8月9日，作者洪貞玲為台灣大學新聞研究所教授兼所長。本文為青平台「未來D＋」與天下未來城市、公民報橘、願景工程基金會合作刊登，本文採創用CC姓名標示4.0國際授權條款(link is external)授權。）