安全不是「零和遊戲」：《海上交通安全法》的安全之爭

原文發表於2021/8/31《多維新聞》

中國全國人大常委會在2021年4月份通過了《海上交通安全法》的修法，該法規預計於同年9月1日生效，法規內容詳細列舉了外國籍船舶進入中國領海時，需要向海事管理機構報告的事項，適用對象函蓋了潛水器、核動力船舶、載運放射性物質的船舶，以及「運載散裝油類、化學品、液化氣體等有毒、有害物質的船舶」，另外還有「法律、行政法規或國務院規定的可能危急中國海上安全的其他船舶」等。

「傳統國家安全」視角下的《海上交通安全法》

此一法條引起了台灣的一些智庫團體、綠營政治人物的注意，台灣國防部轄下的智庫，國防安全研究院軍事戰略暨產業所的所長蘇紫雲就曾指出，中國試圖利用法律擴大灰色的衝突空間，各國也將擔心此法將成為海上衝突的不定時炸彈，也稱該條文逕自將「管轄海域」的適用範圍擴大到「中國內水、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架，以及中國管轄的其他海域」，更點出中國在南海領域建立島礁，若在該區域適用此法，將嚴重影響各國在該區域的自由航行。

而一向誇誇其談的民進黨籍立委王定宇，直接指出中國是「國際麻煩製造者」，認為此舉是損人不利己的愚蠢行為，給印太地區增添不安定的變數，並且表示若各國不理會中國的規定，中國會對其開火嗎，還直接挑釁問到「敢打卡爾文森號（USS Carl Vinson CVN-70）嗎」。

若從注重傳統國家安全思維的「西伐利亞主權體系」（Westphalian sovereignty）架構來看，台灣方面的說詞並非全無基底。以「疆界」思維構築的國際體系，仍是當代國際關係主要的思維架構，這種架構下的行為主體是主權國家（是否得到普遍承認姑且不論），而所注重的為處於「高階政治」（High politic）的國家安全，這種類型的國家安全所包含的，即是各國之間的盟約、和平、競爭、戰爭等事項，屬於狹義的「傳統國家安全」。至於屬於「低階政治」（Low politic）的國內政治事務，包含經濟、社會福利、衛生、教育等等，則並非其關注範圍。

但是，當前國際關係學術界的思維，也開始探討「非傳統國家安全」的存在，這類安全威脅往往是跨疆界的，行為主體也並非眾所認知的主權國家。這類的安全威脅包括氣候變遷、環境污染、毒品走私、恐怖主義、傳染性疾病、跨國公司商業行為等，皆非一國封閉國境，在自家內自行其是就可解決的問題，如當前威脅全球的Delta變種病毒株，即當是各國應當傾力合作，共同對抗的非傳統安全威脅。事實上這類威脅在人類的發展歷史中一直存在，《啟示錄》（Book of Revelation）第六章中就存在著「天譴四騎士」（Four Horsemen of the Apocalypse），分別為瘟疫、戰爭、飢荒及死亡，不過弔詭的是，在國際體系的發展思路中，卻經常僅關注「戰爭」的存在。

正視「非傳統國家安全」的修法引發話語權之爭

中國人大的修法，從內容上看，可以視作中國試圖把「治理能力」投射到海洋上。法規賦予中國的海事監管部門執法有據的底氣，讓其可以要求可能載有有害物質、或者來路不明的船隻進行資訊批露，讓中國在至少自己可以管得到的範圍內，對船隻進行追蹤跟監，從正面的角度來說，意味著若船隻發生事故，內裝有害物質有外洩之虞時，中國政府可以在較短的時間內出動，對船隻、船員、貨物及海域生態進行保護監測。

要特別提及的一點是，有害物質一旦洩漏，可是不會管哪個海域是公海、領海或經濟海域，而是無差別的隨著洋流飄哪就是哪，如果等有害物質漂流到經濟海域或領海才進行處置，那通常是為時已晚，因此在擴大管得著的範圍，並且在這一範圍內確保能精確的對海事的傷害源頭進行管理處置，應才是修法目的。

換言之，這是個在海事上，加入了非傳統安全要素的考量，並主動對其進行控制的舉措，也是中國試圖在自己所能行的範圍內表示實際行動，展現出作為負責任大國的態度，與其說是「國際麻煩製造者」，不如說是「協助解決國際麻煩者」。

只是對於把持著國際關係理論話語權的西方國家來說，這無疑是「踢館」的行為，因為「疆界」思維仍舊根植於其對外體系中，「權力鬥爭」仍是國際現實主義的話語，與其「大家一起把蛋糕做大，雨露均霑」，他們更是信奉「我自己的蛋糕必須比別人的都大」，因此美國不斷的對中國發動關稅戰、貿易戰、科技戰，儘管產業界不斷聲明此舉會損害總體經濟發展，不符合成本效益，但是信奉「現實主義」的西方傳統強國，仍舊不願放棄意識形態上進行鬥爭博弈思維，對於中國「損害傳統國家安全」的行為指手畫腳，而真正難以控制的「非傳統安全」因素則是次要考量，這從今年日本將含氚的廢水排入太平洋中，「持有自由民主價值」的西方國家們仍舊選擇爭隻眼閉隻眼，可見一般。

「傳統國家安全」VS「非傳統國家安全」的威脅　孰輕孰重

依附著「疆界」思維及「傳統國家安全」因素，勉為其難的維持其主體性的台灣，則深刻的被嵌入在各方面與中國鬥爭的漩渦中，僅能在傳統安全的範圍內挑刺，並且偷換概念把軍艦航行置入其中，對北京嗆聲「你敢打卡爾文森號嗎」。不過，即便卡爾文森號真的進入中國的管轄海域內，中國的海事單位也累積了相當數量跟監他國船隻的經驗，開火想必也不可能是第一選擇，這應當不勞王定宇費心。

而航空母艦作為投射「傳統安全」的利器，遇到「非傳統安全」因素的干擾，照樣要繳械投降，例如2020年3月下旬，美國海軍太平洋艦隊的「羅斯福號」（USS Theodore Roosevelt CVN-71）就爆發艦上官兵集體感染新冠肺炎，最終只能停靠關島進行檢測消毒，太平洋艦隊一度陷入無船可輪換的窘境；近來「繞境」南海區域，欲開往韓國釜山的英國航艦「伊莉莎白女王號」（HMS Queen Elizabeth R08），也同樣爆發艦上官兵染疫，最後只能悻悻然的掉頭到關島整修消毒。

上述這些維持「傳統安全」的利器，卻反過來成為可能散佈「非傳統安全威脅」的溫床，甚至成為消除「非傳統安全威脅」的干擾。當加慎思，若是載有危險物質的船隻在「無人可管」的海域出事，這些物質隨洋漂流到不知何方，所帶來的潛在威脅，還要比中國強硬限制航行自由要來得大呢。