观《秋菊打官司》——中国地方自治的缺失

《秋菊打官司》是张艺谋拍给外国人看的片子，里面花了很多功夫表现中国传统社会的风貌。由于他对风俗的重视，他对中国社会的描述倒是很真实。这部电影给了我印象最深的地方是秋菊的不断上诉。此间表现出的我国的地方治理状态令人深思。

  秋菊打官司的原因在于村长踢了他丈夫的“要命的地方”。事情的起因是秋菊家种辣椒，要在地里建个晒辣椒的棚子。当时中国政策禁止在地里修建房子。村长于是以此为理由阻止他建棚子。这分明是在刁难秋菊家。这样的情况在中国乡村是常见的。由国家来管制村民的土地使用权，这使得地方官在执行时有了上下其手的机会。

  秋菊在向李公安告村长时总说“他是村长，踢了也就踢了，但不能往要命的地方去踢”。可见秋菊对于现有的乡村秩序是认可的，她并不追求第一等的公正。

  第一次告到李公安那里时，处理的结果是村长赔偿200元医药误工费。但村长拒绝道歉。村长拒绝道歉的理由很简单，如果村长道了歉认了错，村长的威信就不存在了，日后国家交付的任务也就难以完成了。由此他认为国家会站在他一边，因为国家还有求于他。我认为村长说得很有道理。

  对于一般人而言，村长既然已经赔了钱了，那事也就了结了。秋菊的丈夫就是这样的。但秋菊死死不放的是“给个说法”。为什么秋菊要“给个说法”呢？她宁愿不要钱也要个说法，这是因为秋菊对正义有着坚定的信仰，她认为这个世界有个天理存在。对正义的信仰正是其生命的希望所在，所以她才会不惜代价去追求一个“说法”。其实普通小民也是有信仰的。

  在向李公安告村长时我们看到，李公安一个人要负责整个乡镇的治安司法工作。因此，秋菊来时他总是在忙碌中。我曾想公安与检察院应该分工，检察院负责调查，公安负责治安抓捕等具体工作。看到这里，我不抱此希望了。中央政府能够为地方提供的公共服务是极为有限的。何以见得？由中央直接向民众提供的公共服务是昂贵的，更好的公共服务需要征更多的税来维持。而过高的税收水平可能会导致官逼民反的结果。并且，更多的公共服务需要更为庞大的官僚机构，官僚不仅提供公共服务，他还会鱼肉百姓。在市里时，一些听了她故事的市民说像她这样的事一个市里起码上万起，大家都到市里来要求解决，市里哪能管得过来。也就是说市公安是不会理她的。这句话很有意义，国家所提供的公共服务越往上一级，其成本就上一个台阶。

   秋菊从镇上一直上诉至法院，其成本已远远超过了秋菊所能得到的赔偿。这些成本包括乘车去镇上、县里、市里的交通成本、住宿成本，获取打官司的可靠信息的成本。其中获取信息的成本最为高昂。她需要了解国家的政策、告状的程序、相关部门的地址、领导的意图等信息。而这些信息大部分都垄断在官僚阶层手中，这就更加大了难度。由此导致的结果是公民不能享受到国家所提供的公共服务，因为成本太高了。进而由此导致地方治理的恶化。《秋菊打官司》这部电影里秋菊所遇到的官还都是好官，尤其是那个市公安局长。可现实中清官总是少数，贪暴之吏居大多数，这是更令人畏惧的。

  这里的困境是如何造成的呢？这完全是地方自治缺失的缘故。在自治的情况下，地方的治理任务完全由地方自己负责。自治的地方用不着中央来规定土地的使用，如果这样，秋菊一案也就不会出现了。在地方自治的情况下，基层官员由地方民众选出，对地方民众负责而不是对中央负责。本片中的村长也就用不着为自己的权威的丧失而担心了。在地方自治的情况下，地方事物靠民主来解决，在熟人社会里解决问题只需较小的社会成本，而且由于大众的参与其结果的合法性、公平性高于中央任命的官僚，哪怕决策错误民众也不会有怨言。总之地方自治使得地方治理的成本低，且结果更为公正。这使的地方的善治成为可能。

  西方中世纪的社会，国家远离百姓，对百姓而言只有庄园才是实际的。每个庄园都是一个独立的单位，庄园由庄园主与农奴（黄仁宇反对将其译为农奴，他称之为穑夫）共同管理而不受任何第三方的干预。庄园作为一个小的地方自治单位，公共服务的成本低，行政与司法可以分开运作。庄园的行政管理由庄园主从农奴中选出来的庄官管理，而庄园司法由农奴担任陪审团的庄园法庭来管理。于此相对的是，中国古代行政与司法一直是合一的（宋代的提刑制度对此有一定的纠正，可以说宋代的司法比较具有独立性）。中国任命的官僚式地方治理结构治理成本高昂，为了节约成本（也可以说是不扰民），司法与行政合一，县官的一个主要任务就是审案。我们知道中国中央还是有专门的司法机构的，如大理寺、刑部、刑审院等，因此司法与行政的合一并非源于古人的观念。中西两方的这种社会结构的差异导致了后来双方命运的极大不同。大部分人都以为凡封建则必落后，黄仁宇认为在封建制度下较能注重地方实情，尤其西方的封建制度使得私有产权能够得到法律的保护，使得“社会底层的资源能够自由而公平的交换”，由此催生了资本主义的发展。而中国则陷入官僚主义的泥潭始终发展不出资本主义。