「免費」會帶來「公平」嗎？談菲律賓免學費法案生效之後

* 延伸之前@賴奕諭 寫的菲律賓教育議題。

* 這篇發在我的Medium，我也有發另一篇類似主題的：為何菲律賓青年要支持大學教育免費…

圖：Education for all, 攝by @Shao-Huan

Education for all, 攝於菲律賓科技大學外頭 (by林劭寰)

• Universal Access to Quality Tertiary Education Act，台灣媒體翻為《高等教育普及法》，但我覺得香港媒體翻的《全民優質高等教育普及法案》比較好，保留"Quality"一詞想表達的理想性。
• 《全民優質高等教育普及法案》涵蓋了112所國立大學、78所地區大學以及國立的技職院校。這個法案免除了學生的學費跟雜費。然而也有不能適用在此法的學生，例如：無法在限定時間內完成要求的學分數，該學期或該年就不能適用、畢業一年內無法完成課程的人（延畢生），以及已有一個學士學位的人。此外，它也要求各級公立大學設立「退出機制」，讓能力可負擔的學生自願申請退出免學費法案，或鼓勵學生捐款、替學校籌措資金。

過去，菲律賓在高等教育投資的經費比起鄰近國家一直相對低落。菲律賓高等教育部曾提出報告：上任總統執政時，2012年，政府在每個人的高等教育支出只有548美元，跟當年印尼、泰國、馬來西亞的差距分別是2倍、3倍跟17倍之多。

到了這個政府，情況好像有一點不同。《全民優質高等教育普及法案》（以下簡稱為免學費法案）在2017年年初由艾奎諾參議員（前總統的堂弟）提出後，8月4號，總統簽署同意，無論在議會或民間都一陣歡聲雷動。

不過，法案簽署後本應立刻生效，但錢還是大問題。直到9月底，連總統自己都不知道這筆錢可以從哪生出來。

為了因應法案通過，2017年年底，預算部門重新調整下一年的年度總預算，儘管債務越疊越高，最後通過的總預算仍比去年多出12%。基礎建設、教育跟內政部門拿到總預算最多的前三名，可以看出菲律賓政府在2018年的對於政策的企圖心。

不過當經費還沒撥款到各大校、法案的細則也還沒公佈時，2017年第二學期開學十發生許多混亂。終於，在今年3月26日，該法的實施細則出爐了。高等教育委員會（CHEd）相關負責人De Vera表示，他們花了點時間擬定，因為完全沒有前例可以遵守，這是「第一個發展中國家為所有人提供免費公共教育」。而他們會確保6月份開始的新學年，符合規定的公立大專院校學生都能適用。

Free for all?

當初支持這個法案的政治人物會說，它能鼓勵窮困家庭的孩子追求更高的教育。但早在這個法案通過之前，包括高等教育委員會自己都抱持反對的態度，下面大概列舉反對這個法案的理由。

貧困學生在公立學校代表性不足

當初這個法案在總統簽署之前，內閣最大的反對聲來自預算部長。他認為這筆錢花得並不聰明，因為「公立大學裡只有12%是窮人，所以實際上是在補貼有錢人。」

這就是我看到左派學生團體支持這個法案時最不能理解的部分。去年我在馬尼拉亞天尼奧大學交換時，住在離交換學校不遠的菲律賓大學校園內，同房室友Nica是菲大畢業生。有一次聊到亞天尼奧大學的「貴族味很重」，我說每次上下學時間，校外一整條大馬路都會塞住，都是因為亞天尼奧有太多私家車來接送小孩。Nica充滿感觸地回我，比起3、5年前，菲大有錢人家的小孩也越來越多了，從校內越來越常看到私家車出入就可看出來。

回到真實的數字上，有菲大經濟研究所背景Rappler專欄作者JC Punongbayan從菲律賓2014年度貧窮報告（APIS Report）做出這張圖表，佐證貧窮學生在公立大學代表性不夠的事實。

家庭所得5等分位的學生在公立大學內所佔的比例（圖表來源：Rappler） 家庭所得5等分位的學生在公立大學內所佔的比例（圖表來源：Rappler） 家庭所得5等分位的學生在公立大學內所佔的比例（圖表來源：Rappler） 家庭所得5等分位的學生在公立大學內所佔的比例（圖表來源：Rappler）

圖表：家庭所得5等分位的學生在公立大學內所佔的比例（來源：Rappler）

數據指出，在國立大學裡頭，來自最富裕背景的學生占了17.2％，多過於最貧窮的學生所佔比例12％。可見貧窮的學生在菲律賓的國立大學的代表性是不足的。何況政府當作這樣的家庭收入和支出調查時，常常難以接近並蒐集最最富有的家庭資料，所以可以推測富有學生在現實中所佔比例會比數據上的17.2%更高。

財政部長的憂慮有可能是對的，預算發給各公立學校之後，補貼到富人的比例可能比窮人還高。也就是法案實施之後，富人的受益會比窮人更多。

在公立大專院校的數量沒有增加，加上今年是K-12學制改革後，第一屆高中畢業生即將進入大學的情況下，可以推測即將到來新學期，公立學校的入學競爭將會比往年更加激烈。高等教育委員會負責人De Vera表示，為了確保免學費法案不會被濫用，他要求各大專院校制定更嚴格的入學及轉學方法。有些學校已經採用No-transfer Policy，禁止大一以上的私校學生轉入公立學校，因應大眾對於私校學生大規模轉校、搶食公校資源的憂慮。

我們可以從許多已發展國家的例子得到應證，在政府提供的教育資源相同、入學標準（考試或其他成績）也一樣的情況下，家庭經濟較好、文化資本較充足的家庭，進入好學校的機會仍會高於窮人。法案通過後，也許能夠激勵更多窮人力爭上游，然而若沒有更多的配套措施，是否會加劇排擠效應，反而更不利於窮人進入公立大學呢？

學雜費全免後，沒有消除的其他不平等

地區的落差也是個不可忽視的問題。就分布位置來說，公立高校多位在呂宋島上的馬尼拉都會區東南方，或米沙鄢島西部地區。有些中南部的省分連一間公立大學都沒有。

若細微地去看貧窮學生的分布，在馬尼拉都會區，最貧窮的學生（家庭收入在最底層20%）占公立大學的學生比例僅僅只有2%，整個呂宋島只有 7.5％。同樣是學雜費全免，窮人要支持孩子在學習學習的生活開銷（還有幫家裡賺錢的機會成本），仍然比富人家庭的負擔更大。免學費法案中設立了少數族群平權計畫，協助原住民、婦女或資源貧困地區的學生也能平等享有這個法案，但效果仍要再觀察。

在另一方面，法案通過之後，私校學生要面臨到的是什麼呢？前一章有提到，菲律賓現在有89%的大專院校是私立的，有約55%的學生進入私立大學就讀。對於經濟有困難的私校學生，免學費法案中其實有提供給私立教育機構（HEIs）學生的補助。但要留意的的是，在四月中，菲律賓全國學生聯合會（NUSP）到高等教育部前面抗議，指出有多所學校在免學費法案通過後要調整學費。光在馬尼拉大都會區，就有78名私立高校有此打算。《全民優質高等教育普及法案》對私校學生的幫助有多大呢？顯然它能觸及到的學生仍然是有限的。

教育與階級流動

#K-12學制改革 、#免學費法案 是菲律賓政府這幾年來最重要的教育變革。前者是從幼稚園到高中的十三年基本教育，後者則是在高等教育的範疇。不管如何，教育如何促進階級流動、讓青年有更好的未來，一直是大部分人在教育議題上最終的核心關懷。

但若是拉開來看，「教育」不會是影響階級流動的唯一因素。在相關論述中，階級流動會在各個教育銜接的階段，從幼兒園到高等教育，乃至於大學畢業後進入職場。Marginson Simon在《崛起的東亞國家：教育、經濟不平等與社會流動》中指出，制度上資源分配更為平等的社會，「教育」促使階級流動的可能性會更大，教育影響階級流動的可能性，在北歐幾個國家的機率會高過於美國。結論是，階級流動這不光是教育機會跟品質，還有大環境中的勞動條件、工資、政府的稅收分配等等。

於是，若國家經濟分配不平等，就算政府透過獎學金、免費教育或午餐津貼來減輕窮人在經濟上的負擔，仍然難以改變不同家庭社會跟文化資本的落差。同樣面對教育資源稀少的困境，有能力克服的多半是有社會跟文化資本的家庭，他們的因應方式如：送自己的孩子到首都或國外讀書；反之，沒有社會文化資本的家庭則較沒有因應的能力。

英國在2017年的國會大選一樣出現了「高等教育是否免費」的辯論，我覺得很適合菲律賓的情況來參考。

英國的公立大學學費不僅是經合組織（OECD）成員國中最高的，也在世界中數一數二貴的。年輕人對於英國經濟的絕望，使得工黨在選前對於「公立大學免除學費」的提議獲得了大量年輕選民的支持，盼望期望公立大學教育免費能夠減輕學生入學的障礙。而這些辯論也帶到了很多重要且值得思考的主題：當地方大學的數量不足時，所有人獲得入學的機會都是一樣的嗎？完全免費，還是設立學費的上限比較好？怎樣才能讓進入大學的管道更加公平？

回到菲律賓吧，公立大學教育免費了之後，真能實現《全民優質高等教育普及法案》的精神，讓教育這個政府提供的公共服務更加普及、更加公平嗎？眼下菲律賓政府似乎還有更多東西要評估了。

延伸：「台大真不是窮人可以來讀的學校！」