臺灣垃圾政策變遷史（中）：民間角色——由下往上的參與改革經驗

原作者：賴偉傑

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1.     民間協助推動資源回收與廚餘回收政策制度化

臺灣民間團體在早期就透過社區的實踐與倡議，發現了很多資源回收的實際問題。比如，分類後清潔隊來清運又混著垃圾一起載走，突顯後端通路的問題；它們也協同傳統拾荒回收業者一起抗議政府規劃的「單項企業壟斷式資源回收體系」，並促成後來開放式的「資源回收基金管理委員會」，以及較健全的「資源回收四合一」體系。

民間環保團體在實際推動廚餘回收和堆肥方面，也扮演了重要角色。

1995年開始，民間團體開始著手小型的廚餘回收試辦，並且和地方農戶合作末端堆肥處理。隨著民間的嘗試，漸漸一些地方政府也開始協助中間清運，將回收點和堆肥點連接起來。

民間團體隨後倡議政府將廚餘列為法定回收物。2006年，政府公告廚餘為指定回收物，輔以垃圾強制分類的法令和相關預算、奬金編列——廚餘成為法定回收物才算大功告成。

這一過程中，民間團體充分扮演了催生的角色。從自力實作開始，摸索出一套收集、分類、處理的方法，向政府和社會證明可行性；接著，透過媒體進行社會教育，讓社會理解到廚餘不只是難以處理的燙手山芋，讓公共部門能放心地逐步建置配套措施，進而全面上路。

2.民眾參與：對垃圾處理設施的反對與監督

1991年起，建設大掩埋場、大焚化爐的末端思考主導了全台各地的垃圾政策。民間團體認為應以需求管理而非供給導向來響應垃圾危機；另一方面，方案的選擇也應更公開透明，要有民意參與及風險評估，而非簡單的菁英決策模式，特別不應以多數暴力來強把污染設施推給少數、弱勢及偏遠地區的民眾。

這些民間的參與，有系統性的監督，也有不同的型態和面向，包括了：

A.                民間參與官方的掩埋場總體檢

B.                 小型焚化爐監督抗爭

C.                 對已完成大型焚化爐監督，催生進場管制機制

3.民間建立「反焚化爐/替代方案聯盟」的政策推力

除了前述的在地抗爭外，地方團體、環保團體和其他力量也共組聯盟，扮演了很重要的角色。垃圾問題影響層面廣，且各方利益紛雜，因此民間團體有理有據的主張和力量，反而成為政府推動進步政策的正當性與助力。

「民間零垃圾政策推動委員會」

臺北市「垃圾費隨袋徵收」推行過程中的角力比想像中曲折，當中民間團體扮演了重要角色。

在試辦期間，民間團體就有很多的建議與參與。比如建議市政府應同時加強畸零地[i]的整理並加以綠美化，才能減少任意棄置和破窗效應。[ii]

中間因為政治角力，或是一些民眾的反彈，也造成很多政策推動的不確定和非議。因此，2000年「臺北市民間零垃圾政策推動委員會」成立。其中除環保團體之外，還包含了反對焚化爐興建的社區、已建焚化爐的社區、反對興建新掩埋場的社區。它們共同發表《臺北市垃圾政策軸線翻轉——催生臺北市零垃圾政策說帖》。對於「隨袋徵收」制度的試行，委員會表示肯定與歡迎，但也指出決策應公開透明，應事先邀集民間各界凝聚共識。委員會更認為「清潔隊員是此政策推動的第一線」，既是執行者也是最佳的「宣導教育者」，應事先與其溝通並花心思遊說獎勵，讓其扮演更重要的角色。

「臺灣焚化爐替代方案聯盟」的成立：連地方政府都加入

在臺灣垃圾政策逐漸轉型的過程中，民間團體覺得應該要全盤檢討結構性問題。尤其是當垃圾減量越來越成功，政府卻還在蓋更多焚化爐——這是錯亂的政策與資源的錯置。如何「邁向零廢棄」，成了民間團體的重要目標。

於是，2002年9月成立了「臺灣反焚化爐聯盟/臺灣焚化爐替代方案聯盟」（TAIA， Taiwan Anti-Incineration/Alterative of Incineration Association）。

參加這個聯盟的，除了環保團體及地方居民，還包括一些基層政府。後者意識到，焚化爐的高成本將造成嚴重的財政負擔；而且焚化爐是集中式大型處理設備，與地方政府推動的資源回收政策、廚餘堆肥政策有嚴重競爭關係。

聯盟成立後的幾個月，與立法院議員合作，給政府很大壓力。環保署於是承諾將重新全面檢視焚化政策，願意由立法委員（立法院關心永續發展的次級團體「永續會」）、民間團體規劃，環保署協辦，共同舉辦全台「廢棄物政策高峰會」。

4.促成政策檢討與轉型：垃圾高峰會

「廢棄物政策高峰會」在2003年舉行了5次分區會議及1次全台會議。分區會議參加者包括居民團體代表、學者專家、地方政府及環保署官員。各地民眾都揭露了很多真實且嚴重的問題，所有的建議都送至全台會議。最後在臺北舉行了全台會議，結論是應結合政府、民間及企業的力量，朝「零廢棄」方向邁進。

為了回應高峰會的要求，環保署提出了一份《環保署<垃圾處理方案之檢討與展望>草案》，報告中首次提及「零廢棄」。2003年底，《垃圾全分類零廢棄行動計畫三年行動計畫》正式出臺，之後2007年又出臺了《一般廢棄物資源迴圈推動計畫》。

TAIA與立法院合作召開「廢棄物政策高峰會」的最大意義，是開啟了政府與民間對話的正式管道和模式，讓民間建言可以經由公開的過程彙整，建立理性討論平臺，給決策單位作為施政的檢討與評估根據，並使得環保署必須回應民意，積極提出一個符合永續性的政策規劃。

5.小結：邁向零廢棄的推力與拉力

臺灣垃圾管理政策轉型過程中，各種型態的民眾參與至至關重要，雖然這些參與看似與政府部門意見不一，但卻反而成為政府推動垃圾管理的重大助力。

臺灣廢棄物管理政策的軸線翻轉[iii]和很多地方的抗爭過程，凸顯了很多被掩蓋的問題，也替整個社會爭取了很多思考與反省的空間。

這些過程中——不管是後端設施的興建還是前端的管理制度變化，民眾的參與均形成了邁向零廢棄的「拉力」與「推力」。

[i] 臺北市有很多沒有規劃或隱蔽的小空間，因此容易形成髒亂死角。

[ii] 破窗效應（Broken windows theory）是心理學理論，指環境中的不良現象如果放任存在，就會誘使人們仿效，甚至變本加厲。

[iii] 把原來「垃圾後端處理」的思考主軸，翻轉為「垃圾前端管理」的思考主軸。「軸線翻轉」也是當時臺北市長馬英九選舉時的競選口號（臺北城市「發展軸線」，從東區新城區轉回西區舊城區），因此臺灣環保團體也引用此口號要求政府「垃圾政策軸線翻轉」。

本篇最後一集將為你介紹清潔工的角色和面臨的風險。