節錄《美中貿易戰，戰什麼？》美中貿易戰的起因

改革開放

中國自一九七八年起執行「改革開放」政策，實現了一個史無前例的長期高速經濟成長。在一九七八-二○一八的四十年間，中國的GDP年成長率平均是九.四六%，超越世界任何一個國家在過去所曾締造的紀錄。在這段期間中國放棄了「計畫經濟」的制度，引進市場機能，開放國內市場和國際市場接軌，利用國際貿易和外人投資達成快速的資本累積。和國際市場的連結是中國經濟成長的原動力，在一九七八年時中國的對外出口微不足道，占全球出口比率不到一%；到二○一八年時，中國是全世界最大出口國，占全球出口比率達一三.八%。貿易的變化最能凸顯中國的改變，從與世隔絕的鎖國狀態，變成全球貿易的中樞；鐵幕銷熔，化成世界的舞台。

為了和世界市場接軌，中國做了許多制度變革，包括放棄國家壟斷的計畫性進出口制度、開放外貿權給一般企業、取消國內市場的價格管制、允許及保護私人產權、取消外匯分配制度、開放外幣自由兌換等等。這些改革使中國的制度和西方的制度逐漸接近，使私人企業在經濟活動中的重要性超越國有企業，在市場分配資源的力量逐漸增大。

這種制度的趨近（convergence）創造了雙贏的局面，中國取得西方市場的資源以挹注其經濟成長；西方國家的企業也在中國市場取得巨大的商業利益。中國成為許多西方國家最大的貿易伙伴和對外投資的對象，例如二○一八年中國是美國最大的進口來源（領先加拿大及墨西哥），也是美國第三大出口市場（次於加拿大及墨西哥），對於許多美國企業而言，中國是境外最大的營利來源，有時甚至超越國內的收入。這種結果印證貿易理論所言，貿易確是雙贏的遊戲。

中國從計畫經濟走向市場經濟，制度的變革固然十分顯眼，但直到今天，中國和西方純正血統的市場經濟仍有相當距離。例如私人企業的地位固然提升了，國有企業的角色並未消退。

在一九九○年代後半期所進行的國企改革，確實使國企的數目大為減少，但政府採取的「抓大放小」的策略，使大型國企的市場地位不降反升；許多國企壟斷的行業甚至明白的禁止私人企業涉足。中國私人企業雖然變多變強了，但政府在各行業所設置的市場進入障礙（entrybarriers）並未明顯降低，政府對市場交易的各種行政干預也從未縮手。

追根究柢，中國政府雖然進行了許多制度的改革，但其目的只為取得更多的國外資源，以挹注經濟成長的動能，但它從來不是市場經濟的信仰者，從來無意建立一個真正的「市場」來取代政府分配資源的角色。換言之，中國的制度改革目的在更有效的利用市場、駕馭市場，但並無意讓市場變成一隻主導資源配置的「無形的手」。

中國執政者，或許相信市場是建設社會主義國家的一種好手段，就像一隻會抓老鼠的貓，但市場仍須服從黨的領導，就像貓兒不能統治世界。因此，中國雖向市場經濟趨近，卻無意和市場經濟完全合軌；市場經濟不是中國社會主義建設的終極目標，所謂「社會主義市場經濟」，其實不是市場經濟。

中國加入WTO

中國在二○○一年加入世界貿易組織（WTO），有些川普總統貿易政策的主導者認為當初讓中國加入WTO是一項錯誤，因為WTO從未把中國馴服成為一個市場經濟的國家。當初在中國申請加入WTO時，許多人認為這是中國改革派（如朱鎔基）企圖把制度改革的路線在國際承諾中鎖住，以徹底防止保守派翻盤的一種戰略設計。這種說法的正確性不可考，但二○○一年以後的歷史顯示中國在加入WTO以後，不但沒有深化制度的改革，反而走上了「修正主義」的路線，在「市場經濟」的名義下，不斷強化政府在資源分配中的角色，弱化政府對私人產權的保護。套句毛澤東的話，這是拿著市場的紅旗反紅旗。這種發展，或許不是當初領導者的預謀，但至少是情勢變化下，執政者為鞏固權力所選擇的路徑。

中國在加入WTO時做出許多重大承諾，包括大幅降低各項產品的進口關稅、減少進口管制、取消進口配額、開放國內服務業市場。例如在西方企業熱切盼望的服務業市場中，中國所承諾的開放程度，許多地方甚至超越已開發國家的水準。然而中國正式加盟WTO迄今，外國企業在中國服務業市場的逐鹿，實在乏善可陳，不曾捕獲什麼巨大獵物。在某些領域，多國籍企業也曾風光一時，但最後證明只是海棠春夢、過眼雲煙，多國籍企業短暫占有的市場，最後都還給了本土的企業。中國市場何以可望而不可及？

其實自一九七八年改革開放迄二○○一年，中國對外的商品貿易大幅開放，但服務業市場十分閉塞，而且是地方政府和政府相關企業（國企或民間企業）尋租的溫床。這種一半開放、一半封閉的雙元體系，維繫了市場和政府間的平衡關係，使政府不會找市場的麻煩，這是此期間改革得以順利進行的重要原因。WTO承諾破壞了這個平衡關係，當服務業也開放給市場統轄後，地方政府和其利益同路人失去了創造經濟租的肥沃土地，陷入焦慮不安的狀態。

中國加入WTO時承諾開放內貿權，亦即外國企業在中國市場內銷的權利，而且在多數領域賦予外商市場進入的機會。這項承諾給地方政府帶來嚴重的危機感，為了保護既得利益，地方政府在服務業的市場進入方面建立各種潛規則，使市場進入的障礙升高、透明度降低，使外商空有內貿權，卻難以內銷。例如針對一般的商店，地方的各種管制措施，包括營業證照許可、店內裝潢審核、特殊商品管制（如菸酒管制）、衛生消防設施查核等等，地方政府在每一個環節都可以用潛規則來建立市場進入門檻，或束縛外商的競爭力。除了潛規則之外，店面住宅雖已全面商品化且由私人持有，但大面積的土地或店面仍然由政府或國企控制，若無良好的政商關係，要取得大面積的經營空間實屬不易。潛規則使國際知名廠商，空有一身功夫，卻如龍困淺灘，難以伸展手腳。

尤有甚者，在外商蜂擁進入中國市場，遍地開花、百家爭鳴之際，中國本土業者發揮其模仿的強大能力，以類似的商品或服務模糊外商的品牌形象，進行削價競爭。由於中國政府對品牌或其他智慧財產的保護欠周，本土廠商以地利之便或緊密的政商關係，輕易地使外商落居競爭下風。例如中國加入WTO接近二十年，國際大型量販店進入中國，可謂前仆後繼，但最後包括法商家樂福（Carrefour）、臺商大潤發（RT-MART）、英商Marks&Spencer、Tesco、德商Metro等都紛紛鎩羽而歸。目前國際主要大型量販店仍殘留中國做困獸之鬥的，只剩美商Wal-Mart，其他幾乎全部鞠躬出場；而出場的方式幾乎清一色的把賣場轉售給本土企業。如此一致性的敗退型態，與其說是外商在中國普遍缺乏競爭力，不如說中國的市場環境實在過於險峻，令大部分外商水土不服。

在西方國家，零售業都是低度管制的行業，但在中國各種潛規則不僅創造零售市場進入的障礙，而且使市場競爭的平等性被侵蝕，最後迫使外商知難而退。低度管制的行業是「大門開了，小門沒開」；在高度管制的行業，則是連大門也沒真正打開，許多開放承諾，從未兌現。例如銀行業，中國雖然在WTO下承諾開放，但開放二十年後外國銀行在中國的市場地位不進反退。在中國加入WTO的前一年（二○○○年），外商銀行在中國全體銀行資產的占有率是二.三八%，到二○一七年，這個比率只

剩三一.三二%，可見加入WTO後中國銀行業的市場表面上開放，實際上更為封閉。這種結果無疑是中央的金融管制縮緊所造成的。在WTO的承諾下中國允許外銀在中國設立分行或子行，但任何據點的新設，都需要中國銀監會的批文，銀監會的潛規則是外銀每年只能增設一個分行或支行，而且一個大城市的據點可能要搭配一個小城市的據點，無法自由選擇。除了據點擴張的限制外，外銀若欲經營人民幣業務必須另行申請執照。因為外銀吸收本地存款並不容易，必須以外匯調度資金，才能擴大放款業務，但外匯的調度必須臣服於人民銀行對外匯的嚴格管控。人民銀行對每一地區的銀行可以動用多少外匯設有配額，此一配額再切割分配給該地區的各銀行，外銀的放款能力也就得看人民銀行的臉色。外銀如不設立分行或子行，也可以參股本地銀行，取得較大的經營彈性，但參股比例不得逾二○%，這個限制使外銀「借殼上市」的機會也關上了大門。

總而言之，中國雖然承諾在加入WTO以後打開門戶，但境內管制的力道反而加大，使外商只能望著中國廣大的市場興嘆。這種困境在數位貿易興起以後更為凸顯，數位貿易是WTO尚無規範的議題，中國政府對數位貿易設有嚴格的限制，基本上只准許外商在中國設立商業據點從事數位貿易（樣態III貿易），其他樣態的數位貿易均予禁止。

在中國境內設立的商業據點則必須落實數據的儲存和應用的本地化，而政府有權要求廠商提供必要的數據或進行必要的監控四。這個規定使西方數位科技的領導廠商如谷歌、雅虎、亞馬遜、臉書等均無法在中國提供服務，而中國本土的數位大廠阿里巴巴、百度、騰訊等則在政府的扶持下，成為他們的替身。二○一○年以後數位貿易在中國市場交易（如電子商務）的重要性不斷擴大，西方服務業者在中國市場的競爭少了一隻翅膀，也是競爭力衰退的一個要因。

我們若檢視貿易的內容，可以發現中國進口的商品以生產用的原材料和零組件為主，消費性商品則為次要。雙向貿易大幅成長的本質，其實是反映中國作為世界工廠的能量大增，不僅外商以中國為主要製造基地，中國本土的廠商也利用更容易取得的進口原材料和零件進行加工生產後再出口。換言之，雙向貿易的擴大其實是反映中國在全球生產的地位提升，全球製造活動更集中於中國，而不是全球分工的深化。

關稅和其他貿易限制減少，使外國商品進入中國市場的門檻降低，這種變化雖有利於貿易，卻更有利於在中國生產。汽車業最能反映這個論點，中國在加入WTO時把汽車的進口關稅由八○-一○○%降至二五%，並且取消進口配額限制，但汽車零件的關稅降得更多，而且自製率的規定廢除了。二十年之後中國成為全球最大的汽車市場，年銷汽車超過二千萬輛，但大部分都是外商在中國地產地銷的車輛，進口的數量微不足道。

在貿易戰前的二○一七年，中國進口乘用車總量是一二五萬輛，僅占當年乘車用銷售總量二,四八一萬輛的八.七%，這些大多數是本地不產的豪華車種。地產地銷除了擁有免關稅的優勢外，中國政府提供的各種生產和研發的補貼，直接和間接的政府採購優惠，都是引導在地生產的誘因。當初加入WTO時，許多人擔心中國技術落後的汽車產業將因市場開放而消滅，結果恰恰相反。

總而言之，中國加入WTO後貿易開放的最大效果是誘發中國生產的擴大，而非消費品的進口。這是為什麼中國進口量明明巨幅增加，但西方廠商並未有市場擴大的實感。中國生產的擴大，轉換成對西方的出口，像澳洲土著的迴旋鏢，回頭奪走了西方國家的工作機會。

自主創新與中國製造二○二五

改革開放三十餘年後，中國充分融入全球生產體系，生產能量大幅提升，成為全球製造大國，在許多領域的生產量包括汽車、鋼鐵、家電、電腦等都居全球首位。但這些大量生產並不是中國自力完成的，而是靠進口大量的零組件來完成的，尤其是關鍵的零組件。中國的領導人逐漸發現中國雖然生產能力大，但並未掌握關鍵的生產技術，他們對此逐漸的感到不安。例如中國雖然是全球資訊產品（含電腦、手機等）的最大生產國，卻也是全球最大的半導體進口國，在中國製造的資訊產品所需的半導體八成以上是進口的。中國領導人驚覺「半導體的進口值已經超過石油了」，開始坐立難安。他們認為半導體是資訊產業的基盤，就好像鋼鐵是「工業之母」一樣，缺乏這個基盤，中國的資訊產業就如同建立在沙灘上的城堡一般，看似光鮮亮麗，其實一推就會幻滅。

這種對西方技術依賴的不安遂轉化為二○○六年起推動的「自主創新」戰略。「自主創新」的核心工作是要掌握關鍵的技術在自己手上，所謂「自主」，是指中國廠商（含外商子公司）擁有技術，可以自行支配技術的使用方式、使用範圍及地點，不必仰人鼻息。自主技術只有靠自行研發或收購而取得，授權的技術不算自主技術，因為其使用方式、範圍及地點受到技術主的限制。

本來一個技術後進的國家，在全球的生產體系中，必定先投資於周邊的技術，利用其與核心技術的槓桿進行生產，以極大化技術投資的效益。在市場的原理下，任何投資都是以成本效益的對比作為決策的依循，技術是屬於核心技術或周邊技術不是考量的重點。但「自主創新」戰略不是市場思維，而是政府的戰略思維；核心技術才具有戰略價值，周邊技術是沒有戰略價值的。政府要傾全力取得核心技術，支援核心技術的發展，不計成本效益，不受市場原理的支配。這種強烈的企圖心，自然和迄今為止主導核心技術的先進國家，尤其是美國，發生難以避免的衝突。

中國政府利用預算支持、減稅、補助、政府採購優惠等手段推動核心技術的「自主創新」，更以「市場換技術」的手段強迫西方企業移轉核心技術給本土企業，作為進入中國市場的交換條件。二○一三年以後中國政府更推動「一帶一路」的戰略，藉由經濟援助和外交手段，把中國「自主」的核心技術推展到「一帶一路」的開發中國家去，包括通信、鐵道、發電等相關技術，遂引發和西方國家在第三世界的較勁。

隨著在技術上追求「自主創新」，在生產體系上中國則追求主導性的地位。中國政府在二○一五年推出「中國製造二○二五」計畫，目標是由一個「製造大國」轉型為「製造強國」，並鎖定一些策略性產業，如先端信息技術產業、先端製造設備、軌道交通、新能源汽車等為重點發展產業，要在自主技術的基礎上，建立一套自主性的供應鏈，也就是「紅色供應鏈」。這個計畫進一步挑戰西方企業主導的全球供應鏈，企圖在全球生產體系中與西方領導廠商分庭抗禮。欲達此目的，不僅需要掌握核心技術，而且要掌握重要市場，而掌握市場必須由建立品牌和行銷通道著手。

可以想見，市場的掌握勢必由國內市場開始，因此「中國製造二○二五」也是一個進口替代的計畫，要由本地品牌取代國外品牌，由本國供應商取代國外供應商。在這個計畫下許多外商被迫在中國投資設廠，或者建立研發基地，才能加入中國旗艦企業主導的供應鏈。中國在加入WTO時做了許多市場開放的承諾，到此時，開始反向的採取關門政策。中國政府賦予旗艦企業在國內市場的壟斷地位，政府則期待其由壟斷地位所得的超額利潤投入先端的R&D，或者購買國外技術來和西方企業競爭全球的領導地位。旗艦企業在政策的誘導下，積極投入研發，或者在國外市場收購擁有先端技術但市場地位尚未穩固的新興企業，帶回中國，利用國內市場的養分，使其成長壯大。這是一種反市場經濟運行原理的操作手腕，讓中國在新興的技術領域，例如人工智慧，有相當的斬獲，也因此引起美國的警戒。

企業和國家的關係

美國原本期待當中國的私人企業變強大以後，市場將主導資源的分配，中國就會成為一個市場經濟國家。中國共產黨在二○一三年一一月的第十八屆三中全會，也宣示將深化經濟體制改革，「使市場在資源配置中起決定性作用」。但這樣的宣示，也正表示迄當時為止，市場仍未在資源配置中扮演決定性的角色，而且有相當大的力量反對市場有這種角色，所以才要在黨的重要文件上做白紙黑字的宣示。可惜從這項宣示以後的大政方針，完全看不出有什麼作為是朝向增加市場力量的方向邁進的。所以二○一三年的大宣示，看起來是市場主導派和國家主導派最後一次的大論辯，市場主導派保住了面子，但政策其實是向國家主導派傾斜的。

其實在中國共產黨的經濟治理模式中，企業只是資源使用的一個單位，無論私人企業還是國營企業，都必須服從黨的領導，國家不可能容許企業間的自由交易，也就是市場交易，全權決定資源的分配。市場只是方便資源交易的一種平台，但政府絕對不會放任市場交易主導資源的配置，資源配置的主導權永遠在政府身上。市場雖然好用，但市場必須被政府駕馭。在中國，經濟生產的兩項最重要資源，土地和資本，其交易到今天仍然由政府嚴格控管，何來「市場在資源配置中起決定性作用」？

當私人企業逐漸坐大後，國營企業民營化的腳步在二○○○年以後明顯放緩，而且政府在「供給側改革」的名義下，主導部分國營企業的合併，減少地方割據，形塑國家級的企業六，讓他們在市場上取得寡占或獨占的地位，以穩固市場秩序，維繫穩定的營收；在營收穩定的基礎上再尋求技術的提升。

簡單說，這是一種「先變大，再變強」的企業塑造策略。在國營企業主導的產業領域，例如鋼鐵，幾乎不容許私人企業的競爭，如果私人企業大到足以威脅國企的地位，最後可能被國企兼併，退出市場。「供給側改革」最終的目的，是建立一個國家級企業可以主導的市場秩序，政府再透過對國家級企業的控制來操作市場秩序。國家級企業擁有特殊的地位，也承擔特殊的任務，這些都由政府認定，不是市場決定。

國企民營化的腳步停止一段時間以後，中國政府在二○一七年推出「混改制」的政策，鼓勵國企吸收私人股東，形成公私混合的所有權結構。在此同時，也鼓勵大型的私人企業接納政府入股，也形成公私混合的股權結構。「混改制」的推動，不免讓人回想起一九五○年代毛澤東所推動的「公私合營」制，那是私人企業全面國有化之前的過渡階段。時光倒流，讓人有重回計畫經濟體制的錯覺。

當中國的私人企業變得更為強大，更有能力取得國際資源，包括資金、技術和市場，遂行生產之時，政府可能會失去對它們的控制力，這也是中國的執政者擔心的。例如企業在海外上市，中國政府就失去對企業監管的權力。中國政府的應對方法是透過黨的組織，強化對企業內部的控制，包括所有權、人事和企業經營方向。私人產權雖然在二○○四年已列入憲法的保障，但政府在實際的行動中，剝奪私人產權的案例層出不窮。除了私人企業被強制售予國企的樣態外，政府也可以透過參股，稀釋私人企業的經營權。晚近則更積極要求大型企業內部成立共產黨的黨部組織，作為企業與黨中央聯結的橋樑。企業黨部雖然一般不參與企業決策，卻可以完全監控企業行為；企業若有不符國家政策的經營決策，黨可以適時要求矯正。

中國政府鼓勵企業將經營權和所有權分離，但實際上，政府即使對企業沒有任何所有權，也可以介入經營權的安排。最顯著的例子是最近阿里巴巴企業集團的創辦人和最大股東馬雲忽然失去集團董事的身分。在阿里巴巴公布的股權結構中，沒有看到政府持有的任何股份，而且它是一家在美國紐約證交所上市的公司，雖然如此，中國政府顯然仍有力量決定誰有權經營這家市價超過四千億美元的企業。中國的大型企業，都和西方的金融業一樣，必須接受政府高度的監管。

制度衝突

古典的經濟學，認為市場是最有效率的資源分配手段，透過自由市場的機制，資源會自動被用在最有價值的地方，而什麼最有價值是由參與市場交易的個人決定的。當資源都用在最有價值的地方時，社會全體個人的福利也會達到最高的水準。例如當兩家廠商爭取相同的資源時，市場會自動把資源給生產力較高的廠商；兩家上市公司在股票市場爭取相同的資金時，市場會自動把資金給投資報酬較高的公司。市場競爭的原則就是效率原則，最有效率的企業獲得最多的資源，效率較差得企業獲得較少的資源，完全沒有效率的企業則完全得不到資源挹注，只能退出市場。

中國政府配置資源給不同企業的原則，並非生產效率（efficiency）的高低，而是政府所認定的有效性（effectiveness）。所謂的有效性是指企業的所作所為被政府認定是好的，合乎社會整體的利益。有效性較高的廠商可以取得較多的資源，使其擴大生產或營業範圍。具有效性但效率欠佳（經營績效不佳）的廠商政府會給予改善效率的機會，例如重整或更換經營團隊。相反的，不具有效性的廠商，即使效率佳，也不被允許存在。以效率競逐資源，資源最後帶給個人最大的滿足；以有效性分配資源，資源則被用以實現社會整體的目標。前者重個人自由意志，後者重集體利益，這是中國經濟體制和市場經濟根本的差異。

因為體制的不同，中國企業取得資源的條件與西方企業不同，受到資源約束的程度也不同。當中國企業在西方的市場制度下競爭時，可能發生不公平競爭的現象，因為中國的有效性企業可能獲得政府特別的奧援，取得資源的成本較低，因而擁有市場競爭的優勢。這是立足點的不平等，西方國家政客常常掛在嘴邊的「平等競爭場域」（levelplayingfield）對中國不適用。

然而中國體制影響市場機能最大的，不是企業取得資源的成本不平等，而是市場對企業獲取資源的最終約束力被剝奪了。西方企業如果長期虧損，勢必要退出市場，這叫市場紀律（market discipline）；市場不允許企業長期無效率的使用資源。中國企業沒有這個問題，只要所作所為得到政府的支持，可以容忍長期的虧損，沒有市場紀律的問題。因為資源約束的條件不同，中國企業在削價競爭時有絕對優勢。歐美各國抱怨中國企業過度生產，造成全球產能過剩，就是因為中國企業所面對的資源約束條件與眾不同的緣故。

從有效性的觀點出發，當中國政府認為某些西方企業的產出是中國所需要的，有利於國計民生，或有利於國家安全，就會鼓勵該企業來中國投資，給予各種優渥條件，或者以重金加以收購。在市場的經濟體制下，不論是國際投資或國際併購，都是基於效率的原理，也就是這些動作會提高資源使用的效率。

例如一家公司收購另一家公司，是確信收購以後可以使後者的企業資源產生更高的價值。但中國企業收購西方企業，常是基於中國政府認定的社會價值，而非市場認定的商業價值，被收購的企業若不能把它對西方社會的類似價值納入交易的考量，就有可能廉價出售。換言之，所有來自中國的收購案，都應經過地主國政府的審核，評估其社會價值，納入交易考量，才能合乎資源有效利用的原則。體制的差異，造成市場機制運行的破洞，必須以額外的手段加以彌補。在中國體制的競爭下，西方天真的市場機制，看起來破綻百出。

自改革開放以來多年的經驗，中國政府深知利用市場取得資源、分配資源的方便性，尤其是透過西方運作良好的市場，取得在中國缺乏的資源，更是如魚得水。例如被中國政府視為珍寶的尖端技術，可以透過技術授權或購買設備、關鍵零件、軟體，或合資生產等各種管道取得。中國經常以其龐大的市場作為籌碼，框定獨家運用技術的場域，以創造技術的價值，誘使西方國家廠商把技術帶到中國來。外國廠商獲得獨占的市場利益，中國獲得框定中的技術。這種「以市場換技術」的遊戲，經過長期的演練，手腕越來越嫻熟。

中國的經濟越強大，中國政府可以掌控的資源就越多，技術發展的實力就越強，終於讓西方國家，尤其是美國，感受到越來越真實的威脅。例如在下一世代領域的通訊技術（所謂5G），中國的華為在許多通訊設備的領域，已經領先歐美廠商，讓美國開始緊張起來。華為的原始技術都取自西方，經過三十年的韜光養晦，終於鍛鍊出驚人的武功。華為的強大技術能量，被美國視為一種威脅，而不是一種機會，這就是因為中國經濟體制和西方市場經濟制度的巨大差異所致。在美國眼中，華為是為中國政府服務，而不是為個人服務。經過四十年的交往，美國體認到，中國經濟體制終就不會和西方的市場經濟接軌，中國的經濟擴張模式不合乎西方國家的利益，而且後果難料。與其養虎貽患，不如早早切斷中國賴以高速成長的資源，再徐圖對策，這是美國啟動貿易戰的根本原因。