澳門政府新設的領導小組到底是什麼？

作者：房間裏的人（社科研究者）

今年2月18日澳門新聞局發佈了一則消息，內容是澳門政府設立了五個領導及工作組，其中的公共行政改革領導小組和促進橫琴粵澳深度合作區建設領導小組，由行政長官岑浩輝任組長。

據筆者了解，本地媒體報道這則新聞時呈現出兩種不同的反應。第一種是因為過往沒有這樣的機制而沒有概念，如澳廣視葡文頻道的報道。第二種是誤解（例如YouTube頻道「甄慶悅讀政經」），把它理解成以往的跨部門小組。

這篇文章則嘗試用最簡短的方式說明領導小組是什麼。

為何需要領導小組？

首先，領導小組是中國的官僚體制下特有的一種機制，它的目的是為了調整官僚機構短時間內的注意力和工作目標的優先次序，「集中力量辦大事」。官僚機構和人的大腦一樣都是有限理性，受到信息、資源和能力等因素的約束，注意力是有限的，在一定時間內只能專注在有限的目標。

從這個角度來看，所謂的跨部門合作困難，就是不同政府部門之間的注意力和工作目標的優先次序不同。因此領導小組的目的就是通過自上而下的壓力，把不同政府部門的注意力調整到上級指定的工作目標上。

接下來的問題就是，如何操作？

下圖是學者原超在研究《領導小組機制：科層治理運動化的實踐渠道》中描述的一個領導小組的例子，可以看到領導小組在操作上並不是成立一個新的政府機構，而是在已經存在的機構上，通過抽調和具體工作目標相關的部門主管組成一個平衡的溝通機制。

在這個溝通機制下，每個政府部門的主管都直接面對最高領導（在澳門的背景則是行政長官），並由後者下達指令，減少了中間層級和行政程序帶來的拖延。

但光是設立新的溝通機制，並不是領導小組能夠「集中力量辦大事」主要原因，領導小組的真正核心是問責，把日常的行政工作變成政治問責的內容。

問責：領導小組的核心邏輯

由於內地公務員系統中，基層公務員的待遇一般而言並不理想，可以說是除了穩定外並無吸引力的工作，又由於「體制內」工作，對技能有特殊要求（說是扭曲也可以）。公務員一旦離開體制，很難再在市場上找到更好的工作。

因此唯一能夠大幅提升公務員待遇的方式就是升官，而升官完全掌握在上級的評價上。由此可想而知，一旦無法完成上級工作，對於下級公務員的未來仕途會有多麼巨大的影響。

正是這樣一種特殊的人事制度下，掌握了人事任命權的領導小組中的最高領導，才可能最大程度提升下屬完成其工作目標的積極性。

澳門式領導小組？

考慮到岑浩輝的背景，他顯然是想把領導小組的概念應用到澳門。然而，同樣的機制在澳門能否成功，恐怕將面臨不少挑戰。這是因為本澳公務員系統中，行政長官所能做的終極問責就是切換主管，如果這個人本身就是公務員，那也只是「打回原形」回到本來的位置。

澳門的公務員待遇在世界範圍內比較而言都是屬於非常好，尤其是高級公務員，他們之中不少人追求的並不是要升官，而是避責，然後每月袋袋平安拿薪水。「打回原形」說不定還是求之不得的事情。

故作為大殺傷器的人事任命問責，在澳門馬上沒了用武之地。當然，如果從積極的意義上說，那怕只是把主管「打回原形」，至少也表明澳門政府真的會問責。

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